Capítulo 20 Economía del ambiente

Cómo la actividad económica afecta a la frágil biosfera de nuestro planeta y cómo se pueden abordar los problemas ambientales resultantes

• La producción y distribución de bienes y servicios afecta a la biosfera de manera inevitable.
• El cambio climático causado por la actividad económica es la mayor amenaza para el bienestar futuro del ser humano, y nos muestra los desafíos a la hora de diseñar y aplicar políticas medioambientales apropiadas.
• Las políticas medioambientales bien diseñadas aplican las formas menos costosas de reducir los daños ambientales y equilibran los costos y beneficios de reducir el daño medioambiental.
• Algunas políticas utilizan impuestos o subvenciones para alterar los precios, de modo que la gente internalice los efectos medioambientales externos de sus decisiones de producción y consumo; otras políticas prohíben o limitan directamente el uso de materiales o practicas dañinas para el medioambiente.
• Algunos sistemas medioambientales han sufrido procesos abruptos de degradación con daños de tal magnitud y gravedad que son difíciles de revertir. Políticas prudentes de prevención permiten no llegar a ese extremo.
• Evaluar las políticas medioambientales supone un desafío: ¿cómo valorar la naturaleza que nos rodea y el bienestar de las futuras generaciones?

En 1980, tuvo lugar una de las apuestas más famosas de la historia de la ciencia. El biólogo Paul Ehrlich predijo que el rápido incremento poblacional haría que los recursos minerales escasearan. El economista Julian Simon, por su parte, pensaba que la humanidad nunca acabaría con los recursos minerales porque el incremento de los precios llevaría a buscar nuevos yacimientos y otras vías para economizar estos recursos. Ehrlich apostó a Simon que los precios de una canasta de 5 productos básicos o commodities –cobre, cromo, níquel, estaño y tungsteno– se incrementarían en términos reales a lo largo de la siguiente década, reflejando así su mayor escasez.

precio ajustado con base en la inflación

Precio que toma en cuenta el cambio en el nivel general de precios

El 29 de septiembre de 1980, cada uno compró 200 dólares de estos cinco productos, siendo el monto total de la apuesta 1000 dólares. Si los precios de estos recursos crecían por encima de la inflación en los siguientes 10 años, Simon le pagaría a Ehrlich la diferencia entre el precio ajustado con base en la inflación y 1000 dólares. Si los precios reales caían, Ehrlich pagaría a Simon la diferencia. Durante el periodo, la población mundial se incrementó en 846 millones (19%), el ingreso per cápita se incrementó en 753 dólares (15%, ajustado con base en la inflación y en dólares de 2015). En ese mismo periodo, los precios de los commodities ajustados con base en la inflación cayeron de 1000 dólares a 423,93 dólares, por lo que Ehrlich perdió la apuesta y tuvo que pagar 575,07 dólares.

La apuesta Ehrlich-Simon surgió a propósito de la pregunta sobre si los recursos naturales en el mundo se acabarían, pero es poco probable que un intervalo de 10 años nos dé mucha información acerca de la escasez de materias primas a largo plazo. El marco de análisis básico de oferta y demanda (véanse los capítulos 10 y 11) nos indica por qué. Los commodities como el cobre o el cromo tienen curvas de oferta y demanda a corto plazo generalmente inelásticas, porque existen pocos sustitutos para esos recursos. Esto significa que un shock de oferta o demanda relativamente pequeño genera cambios repentinos y relevantes en los precios, al igual que ocurre en el mercado de petróleo que analizamos en el capítulo 11.

Pero, ¿qué debería suceder con los precios y la disponibilidad del cobre y el cromo a largo plazo?

Cuando el precio del cobre sube, los productores tienen incentivos para invertir en nuevas tecnologías que hagan la extracción más barata. Los consumidores sustituyen el cobre por otros materiales. Ambas fuerzas hacen que los precios bajen.

Cuando los precios del cobre empiecen a caer, las empresas cortarán las inversiones en extracción y los consumidores demandarán más cobre. Esto empujará los precios nuevamente al alza. Así pues, la existencia de precios de mercado para las materias primas va a garantizar que, a pesar del incremento de la población y la prosperidad, no nos «quedemos sin esos recursos». Por tanto, la relación entre reservas (conocidas) y producción no cae demasiado.

reservas (recursos naturales)

Cantidad de recursos naturales que es económicamente factible extraer con la tecnología existente.

En los últimos 200 años, los precios de los recursos no han cambiado, a pesar de que la extracción se ha incrementado. Aunque los precios fluctúan año a año, la tendencia general es a que la curva de precios se mantenga plana. Esto indica que la oferta de materias primas –recursos naturales– que proporciona la corteza terrestre es grande.

La mejora en los niveles de vida desde la Revolución Industrial ha sido posible gracias a la combinación del ingenio de ser humano con la disponibilidad de recursos como el aire, el agua, el suelo, los metales, los hidrocarburos como el carbón o el petróleo y los bancos de peces, entre otros. Estos eran, en su momento, recursos abundantes y gratuitos (si no tenemos en cuenta los costos de extracción). Algunos de ellos, como los hidrocarburos y los recursos minerales, siguen siendo abundantes. Otros, como el aire limpio, la biodiversidad (barreras de coral y muchas de las especies marinas y terrestres), las selvas (debido a deforestación y la desertización) y el agua limpia, se están volviendo escasos.

Pero la no existencia de precios no es la única razón de porqué el manejo de los recursos naturales renovables es tan difícil. En ciertos casos, la fragilidad del medioambiente bajo la presión del crecimiento de la actividad económica puede llevar no solo a una degradación progresiva, sino también a un colapso acelerado y que se autorreafirma. Un ejemplo de ello es la pesca de bacalao en los Grandes Bancos del Atlántico Norte. En los siglos xviii y xix, goletas legendarias como la Bluenose (véase figura 20.2) competían por ser las más rápidas en regresar a puerto para ser las primeras en ofrecer el pescado fresco en las lonjas. Para fines del siglo xx, los Grandes Bancos habían sido el modo de subsistencia de numerosas comunidades pesqueras de Estados Unidos y Canadá durante 300 años.

Y entonces, de repente, la industria de la pesca de los Grandes Bancos desapareció y, junto con ella, muchos de los antiguos pueblos de pescadores. La figura 20.3 muestra la cantidad de bacalao capturado en los últimos 163 años, mostrando una tendencia gradual al alza y un pico pronunciado que coincide con la introducción de la industrialización en la pesca, alrededor de 50 años antes que el bacalao desapareciera de los Grandes Bancos. En los capítulos 4 y 12 aprendimos las razones que explican por qué un recurso de acceso libre es susceptible a sobreexplotación. En este caso, puede verse claramente que hubo un exceso en la captura de bacalao. La pesca en el Atlántico Norte se está recuperando después de que los gobiernos impusieran restricciones, pero todavía no sabemos si los bancos de bacalao recuperarán los niveles que tenían anteriormente.

proceso de retroalimentación positiva

Proceso mediante el cual unos cambios iniciales ponen en marcha un proceso que magnifica el cambio inicial. Véase también: retroalimentación negativa (proceso).

Los cambios rápidos, como la desaparición del bacalao de los Grandes Bancos, se conocen como un colapso del ecosistema y son el resultado de círculos viciosos medioambientales. En el Amazonas, por ejemplo, el cambio puede autorreafirmarse a través de procesos de retroalimentación positiva, como se observa en la figura 20.4. Al traspasar un umbral de deforestación, el proceso se sustenta a sí mismo, incluso sin que se dé una mayor expansión de la agricultura.

De igual manera, el proceso de calentamiento global también puede autorreafirmarse, por ejemplo, por el impacto que tiene sobre la capa de hielo del Ártico, tal como veremos en la sección 20.8.

El agotamiento de los productos básicos o commodities y el calentamiento global son dos aspectos de la degradación del medioambiente. Ahora bien, entre ellos hay una diferencia muy relevante: los commodities tienen precios y se comercializan, por lo que su consumo puede corregirse a través del aumento de precios. Los efectos medioambientales negativos solo pueden corregirse a través de la acción política o de un conjunto de políticas públicas coordinadas, que es algo mucho más complejo de alcanzar. Como veremos, por lo general, estas acciones suelen ser limitadas o llegar muy tarde.

En este capítulo, veremos que la naturaleza de los problemas medioam­bientales es muy variada y que entender la economía medioambiental va a requerir no solo el uso de las herramientas que hemos adquirido, sino también el estudio de la interacción de los procesos físicos y biológicos con la actividad humana.

20.1 Recapitulemos: externalidades, contratos incompletos y mercados inexistentes

Nuestro estudio de la economía medioambiental comenzó en el capítulo 1, donde vimos que la actividad económica (la producción y la distribución de bienes y servicios) tiene lugar en un sistema físico y biológico. Como vimos en las figuras 1.5 y 1.12, la economía se ubica dentro de una sociedad, pero también dentro de un ecosistema. Los recursos fluyen desde la naturaleza hacia la actividad humana. Las empresas y las familias producen residuos como emisiones de dióxido de carbono (CO₂) o aguas residuales, que a su vez se envían de vuelta a la atmósfera y los océanos. La evidencia científica sostiene que el planeta tiene una capacidad limitada para absorber la contaminación generada por la actividad económica. En este capítulo vamos a abordar la naturaleza del ecosistema global, que proporciona los recursos que alimentan los procesos económicos, así como los vertederos donde se depositan nuestros desechos.

En el capítulo 4 introdujimos problemas ambientales a nivel local entre personas que eran parecidas en muchos aspectos. Anil y Bala eran propietarios de tierras vecinas que tenían un problema con el manejo de plagas. Podían elegir entre un pesticida dañino para el medioambiente o un sistema benigno de manejo de plagas. El resultado era ineficiente, ya que acababan eligiendo el pesticida dañino para el medioambiente porque no eran capaces de llegar a un acuerdo previo y vinculante (un contrato completo) sobre cómo debían actuar. En el capítulo 4, también descubrimos que contribuir a mantener la calidad del medioambiente es, hasta cierto punto, un bien público, y que existen poderosos motivos centrados en el propio interés que nos mueven a aprovecharnos de lo que hagan los demás. Por tanto, aunque todos nos beneficiaríamos si contribuyéramos a proteger el medioambiente, con frecuencia no hacemos la parte que nos toca.

Sin embargo, cuando un número pequeño de individuos interactúa, podemos observar acuerdos informales y normas sociales (por ejemplo, la preocupación por el bienestar de los otros) que podría bastar para solucionar los problemas medioambientales. Hay numerosos ejemplos de esto en la vida real que incluyen, por ejemplo, los sistemas de riego o la gestión de las tierras comunales.

En el capítulo 12 expandimos el alcance de los problemas medioambien­tales, incluyendo dos grupos de personas que tenían distintas formas de vida. Consideramos un pesticida hipotético llamado Weevokil (basándonos nuevamente en casos del mundo real) y sus efectos en la pesca y los puestos de trabajo de la industria bananera. En este caso, había un mercado inexistente, ya que los dueños de la plantación que producía bananas no necesitaban pagar por el derecho a contaminar las aguas donde se pescaba y lo podían hacer gratuitamente. Estábamos ante otro caso de contratos incompletos.

En estos casos, los impuestos pueden aumentar el costo marginal privado de quien contamina, igualándolo al costo marginal social, lo que resulta en el nivel socialmente óptimo de producción (y contaminación). En nuestro ejemplo, planteamos una amplia variedad de soluciones al problema medioambiental (las externalidades de los plaguicidas en la pesca aguas abajo), incluyendo la negociación entre las asociaciones de pescadores y los dueños de las plantaciones y la legislación (en el caso real en el que está inspirado el modelo Weevokil, el gobierno acabó prohibiendo el producto químico en cuestión).

La figura 20.5 reproduce parte de la figura 12.8, que resume la naturaleza de los fallos de mercado en las interacciones entre los agentes económicos y el medioambiente, y sugiere una lista de posibles soluciones.

En este capítulo vamos a considerar también el problema del cambio climático. Al igual que los fallos de mercado comentados anteriormente, el cambio climático aparece debido a que hay mercados inexistentes. A diferencia de las controversias ambientales locales, el cambio climático es un problema global que involucra a personas con distintos intereses, desde los pobladores de países que pueden acabar sumergidos por debajo del nivel del mar, hasta aquellos que obtienen beneficios de la producción y el uso de energías generadas por la quema de carbón y que, por tanto, contribuyen al cambio climático a nivel mundial. Veremos que muchos de los conceptos que hemos desarrollado, como el de conjuntos factibles o curvas de indiferencia, pueden utilizarse también en estos casos.

El problema del cambio climático combina los mercados inexistentes, la incertidumbre acerca de sus efectos en la economía, la posibilidad de procesos de retroalimentación positiva y puntos de inflexión medioam­bientales, la necesidad de cooperación internacional y las cuestiones intergeneracionales. El cambio climático es el gran desafío de nuestro tiempo; por consiguiente, necesitamos todo el conocimiento disponible (y más) para poder resolverlo.

20.2 Cambio climático

En la actualidad, muchos científicos afirman que el cambio climático es la mayor amenaza para el bienestar futuro del ser humano. Nos enfocamos en el cambio climático por su importancia como problema medioam­biental y porque además nos muestra las dificultades en el diseño y la aplicación de políticas medioambientales adecuadas. Este problema pone a prueba el marco conceptual de eficiencia y justicia, llevándolo hasta el límite debido a cinco características que el cambio climático comparte con otros problemas medioambientales:

gases de efecto invernadero

Gases –principalmente vapor de agua, dióxido de carbono, metano y ozono–, liberados en la atmósfera de la Tierra que hacen subir la temperatura atmosférica y cambian el clima.

• La estabilización de las emisiones anuales no es suficiente: el clima se ve afectado por la cantidad total de gases de efecto invernadero que haya en la atmósfera. Esta cantidad se está incrementando debido al flujo anual de emisiones. Aunque se estabilizaran las emisiones en los niveles actuales, no sería suficiente para resolver el problema, ya que los niveles acumulados de gases de efecto invernadero continuarían creciendo.
• La irreversibilidad del cambio climático: el incremento de la cantidad de CO₂ en la atmósfera es en parte irreversible, lo que significa que nuestras acciones presentes tienen efectos a largo plazo en las generaciones futuras.
• El peor de los casos: los expertos no tienen certeza acerca de la escala, el calendario ni el patrón de los efectos del cambio climático, pero la mayoría concuerda en que puede ser catastrófico. Por tanto, el escenario más probable no debería ser la única guía a la hora de diseñar políticas. Es necesario tener en cuenta toda una serie de escenarios diferentes, incluso aquellos que son muy improbables pero desastrosos.
• Un problema global que requiere cooperación internacional: las contribuciones al cambio climático vienen de todas partes del mundo y sus efectos se percibirán en todos los países soberanos (casi 200) que existen. Este problema solo podrá solucionarse con un alto nivel de cooperación entre –por lo menos– las naciones más grandes y poderosas a una escala sin precedentes.
• Conflicto de intereses: Los impactos del cambio climático son distintos para diferentes personas en función de su situación económica, tanto entre países como dentro de un mismo país. Las generaciones futuras van a experimentar los efectos de las emisiones de hoy, y también los de las acciones que se emprendan para reducirlas. No está claro cómo equilibrar los intereses de los individuos en distintas circunstancias económicas con los intereses de las generaciones actuales y futuras.

Cambio climático y actividad económica

La figura 20.6 muestra el stock de CO₂ (en partes por millón) en el eje vertical de la derecha y la temperatura global (como desviación de la media del periodo 1961–1990) en el eje vertical de la izquierda, desde 1750.

El uso de combustibles fósiles para la generación de energía y en la indus­tria en general provoca emisiones de CO₂ a la atmósfera. Estas actividades, junto con las emisiones de CO₂ debidas a cambios en el uso de tierra, generan gases de efecto invernadero equivalentes a alrededor de 36 000 millones de toneladas de CO₂ cada año. Las concentraciones de CO₂ en la atmósfera se han incrementado, pasando de 280 partes por millón en 1800 a 400 partes por millón en la actualidad, y continúan aumentando a razón de 2–3 partes por millón cada año. El CO₂ permite que la luz solar pase a través de él, pero atrapa el calor que se refleja en la Tierra, provocando un incremento de las temperaturas atmosféricas y cambios en el clima. Parte del CO₂ es absorbido por los océanos, lo que incrementa su acidez y mata vida marina.

La figura 20.6 muestra un hecho fundamental de la ciencia medioambiental: el calentamiento global es un efecto de la cantidad de CO₂ y otros gases de efecto invernadero en la atmósfera. Utilizando la misma terminología que en el capítulo 10, donde hablamos del ingreso (una variable de flujo) y la riqueza (una variable de stock), el cambio climático es consecuencia del stock de gases de efecto invernadero en la atmósfera, no del flujo anual de emisiones. Lo que importa es lo que está en la bañera. La figura 20.7 presenta nuevamente el modelo de la bañera con el que ya ilustramos este ejemplo.

El aumento de CO₂ en la atmósfera se debe a que el proceso de reducción del stock (a través de la descomposición natural de CO₂ y la absorción de CO₂ por parte de los bosques) es bastante menor que las emisiones nuevas. La deforestación en el Amazonas, Indonesia y otros lugares está reduciendo las «salidas» de CO₂, al tiempo que se incrementan las emisiones. Estas selvas están siendo remplazadas por actividades agrícolas que producen aún más gases de efecto invernadero en forma de metano debido a la ganadería y del óxido nitroso resultante del uso excesivo de fertilizantes.

Martin Weitzman argumenta que existe un riesgo nada desdeñable de que se produzca una catástrofe por causa del cambio climático en un podcast de EconTalk.

La descomposición natural del CO₂ es extraordinariamente lenta. De todo el dióxido de carbono que los seres humanos han puesto en la atmósfera desde la quema masiva de carbón que comenzó con la Revolución Industrial, dos terceras partes continuarán en el ambiente dentro de cien años y más de una tercera parte seguirá en la bañera dentro de 1000 años más. El proceso natural de estabilización de los gases de efecto invernadero en la atmósfera característico de la época preindustrial se ha visto completamente sobrepasado por la actividad económica, y ese desequilibrio se está acelerando.

Se estima que, para que se dé una probabilidad razonable de limitar el incremento de temperatura a 2°C por encima de los niveles preindustriales, solo se pueden emitir a la atmósfera entre 1 y 1,5 billones de toneladas adicionales de CO₂. Incluso si logramos limitar las emisiones de ese modo, aun así existe una probabilidad cercana al 1% de que las temperaturas suban más de 6°C, causando una catástrofe económica global. Si excedemos los límites y la temperatura sube hasta situarse 3,4°C por encima de los niveles preindustriales, la probabilidad de una catástrofe económica provocada por el clima se sitúa en el 10%.¹

La figura 20.8 muestra la relación entre la temperatura estimada y el CO₂ emitido. Se muestra además la cantidad de CO₂ que se emitiría si:

reservas (recursos naturales)

Cantidad de recursos naturales que es económicamente factible extraer con la tecnología existente.

• se quemaran los combustibles fósiles que pueden extraerse desde un punto de vista económico con los precios y la tecnología actual (reservas).
• se quemaran todos los combustibles fósiles disponibles en la corteza terrestre (recursos)

La figura 20.8 muestra que mantener el calentamiento por debajo de los 2°C implica que la mayoría de las reservas y recursos de combustibles fósiles deben permanecer en el subsuelo y no extraerse.

Ejercicio 20.1 Evaluación de los impactos económicos del calentamiento global

En 1896, el científico sueco Svante Arrhenius estimó el impacto de duplicar las concentraciones de CO₂ en la atmósfera y luego sugirió que «las regiones más frías de la tierra» podrían querer quemar más carbón para disfrutar de un «mejor clima».

En el próximo siglo, hay países enteros que podrían desaparecer a medida que aumenta el nivel de los océanos como consecuencia del derretimiento de las capas de hielo de la Antártida Occidental y Groenlandia.

1. Averigüe lo que pueda sobre qué regiones, sectores, ocupaciones, empresas o ciudades tienen más posibilidades de experimentar:
   1. el impacto más positivo debido al cambio climático
   2. el impacto más negativo debido al cambio climático
2. ¿Cuáles son las principales razones por las que los efectos del cambio climático son diferentes para estos grupos?

Ejercicio 20.2 Causas y pruebas del cambio climático

Utilice información de la página web de la NASA sobre el cambio climático y el último informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático para responder a las siguientes preguntas:

1. Explique las que los científicos del clima creen que son las principales causas del cambio climático.
2. ¿Qué pruebas hay que indiquen que el cambio climático ya está ocurriendo?
3. Nombre y explique tres posibles consecuencias del cambio climático en el futuro.
4. Discuta por qué las tres consecuencias que ha enumerado pueden conducir a desacuerdos y conflictos de intereses sobre la política climática. (Sugerencia: puede resultarle útil recurrir a sus respuestas al ejercicio 20.1 sobre los ganadores y perdedores del cambio climático).

20.3 La reducción de los daños medio­ambientales: análisis costo-beneficio

política de mitigación

Política diseñada para la reducción de daños medioambientales. Ver también: mitigación.

Al igual que otros problemas ambientales, se puede afrontar el cambio climático a través de políticas de mitigación, como pueden ser:

• el descubrimiento y la adopción de tecnologías que sean menos contaminantes
• elegir consumir pocos o menos bienes que sean medioambientalmente dañinos
• la prohibición o la limitación de actividades o substancias dañinas para el medioambiente

Sin embargo, es seguro que los costos de eliminar inmediatamente todas las emisiones de CO₂ excederían los beneficios ambientales. Surge, por tanto, una pregunta: ¿cuál es el grado de reducción de emisiones que se debería adoptar?

En parte, se trata de una pregunta sobre los hechos: ¿cuál es la disyuntiva o trade-off entre los beneficios de producir y consumir más, y el disfrute de un medioambiente menos degradado? Pero también es una pregunta ética: ¿cómo debemos valorar la calidad medioambiental? ¿Cuánto deberíamos sacrificar del consumo presente a cambio de la calidad medioambiental que disfruten tanto las generaciones actuales como las futuras?

Si preguntamos a la gente sus opiniones sobre las diferentes propuestas de políticas medioambientales, esperamos que sus respuestas varíen, en parte porque el deterioro del medioambiente afecta a las personas de forma distinta. El punto de vista dependerá, por ejemplo, de si uno es trabajador al aire libre (quienes lo sean se van a ver más beneficiados por niveles de contaminación menores) o si uno trabaja en una empresa petrolera (podría perder el empleo si los costos de mitigación hacen que la empresa cierre), y podrá depender también de si no se tiene más opción que vivir en aéreas muy contaminadas o si se es lo suficientemente rico para tener distintas propiedades.

Sin duda, nuestra opinión sobre cuánto gastar hoy para proteger el medioambiente futuro no coincidiría con cuánto lo valorarían las generaciones de un futuro distante si pudiéramos preguntarles. Las opiniones de las personas están muy influenciadas por el interés propio pero, como vimos en el capítulo 4, no completamente. También nos preocupamos por los efectos que las cosas puedan tener sobre los demás, incluso si son completos extraños.

Para simplificar, vamos a dejar de lado estas diferencias por el momento y considerar una población de individuos idénticos. Vamos a ignorar a las generaciones futuras y en un arranque de optimismo suponer que todos viviremos eternamente. Además, también empezaremos suponiendo que todos disfrutamos (o sufrimos) la misma calidad medioambiental. Más adelante, en este capítulo, consideraremos qué cambia cuando no planteamos estas suposiciones.

Comenzaremos con un «responsable de política pública ideal», cuya intención es considerar los intereses de los ciudadanos.

¿Cómo puede la economía ayudar al responsable de las políticas públicas a determinar el nivel de calidad medioambiental que nos gustaría disfrutar, sabiendo que las personas deben consumir menos para disfrutar un medioambiente mejor? Lo primero en lo que se debe pensar es en las acciones que puede tomar y sus consecuencias, o sea, el conjunto factible de resultados posibles.

Para esto, necesitamos considerar las distintas vías por las que los recursos utilizados en la sociedad pueden pasar de su uso actual a otras actividades que degraden menos el medioambiente. Un país puede llevar adelante políticas que limiten el daño medioambiental: nos referimos a ellas como políticas de mitigación, puesto que mitigan (reducen) el daño medioambiental. La envergadura de la reducción de las emisiones resultante de estas políticas se conoce como nivel de mitigación. Las políticas de reducción de daños o mitigación incluyen, por ejemplo, impuestos a las emisiones contaminantes o incentivos al uso de automóviles eficientes en el consumo de gasolina.

En lo que queda de esta sección vamos a usar un ejemplo concreto para ilustrar el enfoque general del análisis costo-beneficio medioambiental. El caso específico es la elección de políticas globales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Hay que tener en cuenta que, en este ejemplo, suponemos que el responsable de las políticas públicas va a poder llevar adelante cualquier política que se proponga.

Los costos de reducción de las emisiones y el conjunto factible

curva de costo de reducción global de los gases de efecto invernadero

Muestra el costo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero usando políticas de mitigación, que se ordenan de más a menos eficaces. También conocida como: curva de coste de reducción de los gases de efecto invernadero. Véase también: política de mitigación.

Para hacerse una idea de cómo analizamos los economistas las opciones de política de reducción de emisiones, consideramos la figura 20.9, que muestra la relación entre la reducción potencial de emisiones y el costo por tonelada de reducción de emisiones. Esta es la curva de costo marginal para el bien, o sea, la curva de costos de reducción global de los gases de efecto invernadero. La fuente de las estimaciones es la consultora McKinsey.

La medida de reducción potencial de emisiones, la gigatonelada (10⁹ toneladas) de dióxido de carbono equivalente (GtCO₂e) es la unidad utilizada por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas para medir el efecto de una tecnología o proceso sobre el calentamiento global. Esta unidad expresa cuánto calentamiento se debería a un determinado gas de efecto invernadero, utilizando la cantidad equivalente de emisiones de CO₂ que provocaría el mismo efecto.

Las barras representan un cambio que podría reducir las emisiones de carbono. La altura muestra el costo de usar cada tecnología para reducir las emisiones de carbono, en términos de euros por tonelada de reducción de emisiones de CO₂. El ancho muestra la reducción de emisiones de CO₂, comparada con el nivel sin intervención de ninguna política pública. Así pues, para cada método, una barra más corta muestra una gran reducción de emisiones por euro gastado, y las barras más anchas son los métodos que tienen mayor potencial para reducir emisiones.

Fíjese que en la figura solo hemos incluido políticas que tienen un costo. Existen otras muchas políticas que son opciones en las que todos ganan (win-win) porque reducen las emisiones de carbono y ahorran dinero, como la instalación de aislamiento en las casas más antiguas. Se puede consultar la lista completa de políticas en la figura 20.26; las que implican un costo se incluyen en la figura 20.9. En la sección 20.10 analizamos las implicaciones de las políticas con las que todos ganan, así que tal vez quiera leer ese apartado ahora, antes de continuar con el resto del capítulo.

La figura 20.9 ordena las políticas de las de menor costo por tonelada a la izquierda hasta las de mayor costo por tonelada a la derecha. Según esta medida, la reducción de emisiones de carbono a través de cambios en la agricultura es el método más eficiente (sin contar las políticas en las que todos ganan). Las energías nuclear, eólica y solar son moderadamente eficientes. En el momento en que se realizaron estas estimaciones, la modernización de las centrales eléctricas de gas para la captura y el almacenamiento de dióxido de carbono era la política de mayor costo por tonelada de CO₂ reducida. Todas las barras juntas forman la curva de costo marginal, que muestra el costo de la reducción de una tonelada adicional para un nivel dado de reducción de emisiones, suponiendo que se utiliza primero la tecnología más eficiente.

El conocimiento científico en este ámbito aún está dando sus primeros pasos y se están desarrollando nuevas tecnologías constantemente. La curva de costos también está cambiando; de hecho, es muy probable que haya cambiado respecto a la que aquí se muestra con datos de 2013. Por ejemplo, la rápida reducción en los costos de la energía solar es probable que haya aumentado su eficiencia, reduciendo la altura de las barras asociadas a ella (véase figura 20.19a).

Pero, incluso centrándonos únicamente en las barras más eficientes, la implementación de estas políticas implica el traslado de recursos de la producción de otros bienes y servicios: el costo de oportunidad de mejorar el medioambiente es la reducción del consumo.

Podemos utilizar la información de la curva del costo marginal de reducir las emisiones (tal como se muestra en la figura 20.9) para estimar cuánta mitigación podemos obtener para cada nivel de gasto, suponiendo que se utilizan primero los métodos más eficientes. Estos cálculos se muestran en la figura 20.10. Empezaríamos primero aplicando las medidas más baratas y efectivas, como la gestión del suelo y las políticas de conversión. Habiendo agotado estas políticas, la curva se vuelve más plana a niveles de gasto más altos, por lo que estaríamos dedicando más recursos a métodos menos eficientes como adaptaciones de las centrales eléctricas para realizar captura y almacenamiento de carbono (CAC). Para más detalles sobre los cálculos de los costos marginales de reducción de emisiones, véase el Einstein del final de esta sección.

La curva de la figura, que denominamos curva de reducción de emisiones al costo mínimo, nos muestra las combinaciones de gasto y reducción de emisiones cuando los cambios menos costosos se introducen primero y los más costosos se introducen más tarde.

Utilizando figuras como la 20.10 podemos establecer todas las combinaciones posibles entre consumo y reducción de emisiones que son factibles. La tecnología de reducción de emisiones disponible se representa en el conjunto de puntos sombreados de la figura 20.11. En esta figura, en el eje horizontal se mide el gasto en la reducción de emisiones, mientras que en el eje vertical se mide la calidad medioambiental en términos del nivel de reducción de emisiones conseguido. El cero es la situación donde no hay ninguna reducción de emisiones.

dominado/a

Describimos un resultado de esta manera si se puede conseguir más de algo que se valora positivamente sin tener que contentarse con menos de algo más que también se valora positivamente. En resumen: un resultado recibe el calificativo de dominado si hay una alternativa en la que todos ganarían.

El área sombreada es el conjunto factible de gastos de reducción de emisiones y resultados medioambientales. Puntos como el A, en el interior del conjunto, representan políticas de mitigación ineficientes. Existen alternativas al punto A en las que se pueden obtener los mismos niveles de reducción de emisiones (25 gigatonaledas) a un costo menor (400 000 millones, en lugar de 600 000 millones de euros). Asimismo, para un gasto de 600 000 millones, la opción de mitigación más efectiva en términos de costo ofrecería una reducción de emisiones de 30 gigatoneladas de CO₂ y, por tanto, una mayor calidad ambiental de la que brinda el punto A. Los economistas decimos que el punto A está dominado por los puntos A′ y A″, y por todos los puntos que hay entre ellos. Esto significa que en cualquiera de esos otros puntos se va a incurrir en menores costos de reducción de emisiones para lograr el mismo nivel de reducción de emisiones (A′) o incluso mayores reducciones de emisiones (A″) con igual costo.

¿Cómo puede ocurrir un punto de ineficiencia como el punto A en la figura 20.11? En la figura 20.10, las políticas estaban ordenadas de modo que se gastara primero en las medidas más eficientes. A medida que se iba agotando el potencial de cada una de estas políticas, se pasaba a la siguiente en nivel de eficiencia.

Para resaltar la diferencia entre una política de reducción de emisiones eficiente y otra ineficiente, en la figura 20.12 se muestran las opciones de reducción de emisiones basadas en los datos de la figura 20.9, pero cuando las políticas más costosas se aplican primero. Si una sociedad se ha comprometido a gastar 8 370 millones de euros en la reducción de las emisiones y lo gasta todo en métodos de captura de carbono, energía nuclear y otras opciones menos eficientes, la curva de reducción de emisiones al costo mínimo sería como la de la figura 20.12.

Vemos que, si se gastaran 8 370 millones de euros en reducción de emisiones, el nivel de reducción sería de 4,94 gigatoneladas de CO₂, en lugar de la reducción de 11,2 gigatoneladas que se hubiera producido si la sociedad hubiera aplicado las políticas menos costosas como vimos en la figura 20.10.

Las figuras 20.10 y 20.12 comunican un mensaje claro sobre las prioridades. Si se tiene una cantidad limitada para gastar en la reducción de emisiones y la tecnología no cambia, hay que enfocarse primero en reducir la conversión a tierras de pasto. De acuerdo con la figura 20.10, deberíamos adoptar la energía nuclear (suponiendo que las cuestiones del almacenamiento de residuos y otros temas de seguridad puedan abordarse correctamente), la energía solar y la energía eólica antes de construir nuevas centrales eléctricas de carbón con sistemas de captura y almacenamiento de dióxido de carbono o de reformar viejas centrales eléctricas de carbón con esta tecnología.

Para estudiar las disyuntivas o trade-off entre el medioambiente y el consumo, tenemos que invertir la curva de reducción de emisiones al costo mínimo, tal como hicimos con la función de producción de grano en el capítulo 3. Suponemos que, tras alcanzarse determinado nivel de gasto público en otras políticas y también determinado nivel de inversión, el consumo máximo en bienes y servicios que podría darse en una economía sin políticas de reducción de emisiones es de 500 000 millones de euros. En consecuencia, las opciones factibles son las situadas en el área sombreada de la figura 20.13.

En la figura 20.13, el eje vertical sigue midiendo la calidad del medio­ambiente, pero ahora el eje horizontal muestra los bienes disponibles para el consumo tras incurrirse en los costos de reducir emisiones (de izquierda a derecha). Así pues, los costos de reducción de emisiones se miden de derecha a izquierda.

El problema de la elección del nivel de reducción de las emisiones ya nos resulta familiar. El responsable de política pública quiere elegir un punto entre las alternativas sobre la frontera factible. Recuerde que ya hemos visto en capítulos anteriores que la pendiente de la frontera factible, que también se conoce como tasa marginal de transformación (TMT), es en definitiva cuánto de la cantidad del eje vertical se obtendría al ceder una unidad de la cantidad en el eje horizontal. En el esquema de frontera factible consumo-medioambiente, es la tasa marginal de transformación de consumo al que se renuncia en calidad medioambiental.

$$\begin{align*} \text{Tasa marginal de transformación} = \frac{\text{incremento de calidad medioambiental}}{\text{reducción de consumo}} \end{align*}$$

Cuanto mayor sea la pendiente de la frontera factible (mayor inclinación), menor será el costo de oportunidad en términos de consumo al que se ha de renunciar para obtener mejoras medioambientales adicionales.

Curvas de indiferencias medioambiente-consumo

¿Qué punto del conjunto factible elegirá el responsable de política pública? La respuesta puede encontrarse estudiando las curvas de indiferencia medioambiente-consumo de la figura 20.14, que muestran cuánto consumo están dispuestas a sacrificar las personas a cambio de una mejor calidad del medioambiente.

La pendiente de la curva de indiferencia, la tasa marginal de sustitución (TMS), se puede expresar como:

$$\begin{align*} \text{Tasa marginal de sustitución} = \frac{\text{utilidad marginal del consumo}}{\text{utilidad marginal de la calidad medioambiental}} \end{align*}$$

La TMS del responsable de política pública será alta (curva de indife­rencia con mucha pendiente) si el consumo es muy valorado por los ciudadanos (utilidad marginal del consumo alta) y si estos no le dan mucho valor a una reducción adicional de emisiones para mejorar la calidad medioambiental (la utilidad marginal de la reducción de las emisiones es baja). En sentido contrario, si las personas valoran mucho la calidad del medioambiente en términos relativos al consumo, la TMS será más baja (tendrá menos pendiente).

En la figura 20.14, las curvas de indiferencia son líneas rectas porque, para simplificar, asumimos que la utilidad marginal del consumo y la utilidad marginal de la calidad medioambiental son constantes. Esto implica que no dependen de la cantidad consumida ni del nivel de reducción de emisiones.

Para considerar cómo las preferencias de los ciudadanos afectan a la política óptima elegida, vamos a suponer que el responsable de política pública va a tener en cuenta las preferencias de todos los ciudadanos por igual. Esto implica que, si las personas deciden valorar más la calidad medioambiental, entonces las curvas de indiferencia del responsable de política pública reflejarán esa circunstancia haciéndose más planas.

Análisis costo-beneficio: el responsable de política pública ideal elige un nivel de reducción de emisiones

Nuestro responsable de política pública considera dos principios para tomar una decisión acerca del nivel de reducción de emisiones:

• Considerar solo políticas de reducción de emisiones situadas sobre la frontera del conjunto factible: eliminando las políticas de alto costo que están dentro del área sombreada.
• Elegir la combinación de calidad medioambiental y consumo que le ubique en la curva de indiferencia más alta.

Para satisfacer ambas condiciones, encuentra el punto en la frontera factible donde se iguale la TMT (la pendiente de la frontera) con la TMS (la pendiente de la curva de indiferencia más alta posible).

Tal como se puede observar en la figura 20.14, el punto X es el nivel de protección del medioambiente que el responsable de política pública quiere implementar. El beneficio medido a través del índice de calidad medioambiental, estimado en 62, se alcanza al costo de reducir el consumo en 50 000 millones de euros y dedicar esa cantidad a la reducción de emisiones.

¿Qué haría que se escogiera otro nivel de reducción de emisiones?

• Diferentes valoraciones: si a las personas les importara menos el medio­ambiente, entonces las curvas de indiferencia tendrían más pendiente que las de la figura 20.14 y el responsable de política pública elegiría un punto como el B, con mayor consumo y menor reducción de emisiones.
• Diferentes costos de reducción de emisiones: si la reducción de emisiones se volviera más barata que la de la figura 20.14, entonces el conjunto factible tendría más pendiente en cada nivel de reducción de emisiones, provocando la expansión de la frontera factible hacia arriba, con la consiguiente implicación de que el responsable de las políticas públicas elija mayores niveles de reducción de emisiones y menor consumo.

Ejercicio 20.3 Escoger estrategias de mitigación

Considere las costosas estrategias de reducción de emisiones que utilizamos para ilustrar una política de reducción de emisiones ineficiente en la figura 20.12. ¿Se le ocurren posibles razones por las que podrían introducirse estas políticas en lugar de las más eficientes en términos de costo?

Ejercicio 20.4 Políticas optimistas y pesimistas

En la figura 20.14, describimos cómo un responsable de políticas públicas que representa a un grupo uniforme de ciudadanos idénticos elige la cantidad óptima de reducción de emisiones.

1. Dibuje las curvas de indiferencia de la persona encargada de formular las políticas públicas si representara a dos grupos diferentes de ciudadanos (de nuevo, suponemos que todos los ciudadanos de cada grupo son idénticos y que la utilidad marginal del consumo y la calidad medioambiental son constantes). En el primer grupo, los ciudadanos se preocupan más por la calidad medioambiental que por el consumo y, en el otro grupo, los ciudadanos se preocupan más por el consumo de bienes y servicios. Explique por qué el nivel óptimo de costos de reducción de emisiones diferirá entre los grupos.
2. Ahora considere el ejemplo del texto sobre la reducción de los gases de efecto invernadero globales. ¿Cuáles son las principales simplificaciones introducidas en el modelo que podrían llevar al responsable de políticas públicas que lo use a ignorar aspectos importantes del problema de la reducción global de gases de efecto invernadero?

En realidad, existe incertidumbre en torno a la eficacia del gasto en reducción de emisiones y, por lo tanto, sobre lo cara que puede salir la reducción del daño medioambiental.

3. En un diagrama nuevo, dibuje la frontera de consumo factible basada en una evaluación optimista de los costos de reducción de emisiones.
4. Ahora dibuje en el mismo diagrama la frontera de consumo factible basada en una evaluación pesimista de los costos de reducción de las emisiones.
5. Al agregar las curvas de indiferencia del responsable de políticas a su diagrama en cada caso (suponiendo que todos los ciudadanos sean idénticos), muestre cómo la calidad medioambiental real elegida por el responsable de formular las políticas públicas será diferente, incluso si las preferencias son las mismas, dependiendo de si los costos de reducción se evalúan de manera optimista o pesimista.

Einstein Costos marginales de reducción de emisiones y productividad total de los gastos de reducción de emisiones

¿Cómo construimos los segmentos lineales que definen el límite del conjunto factible de la figura 20.10 a partir de los datos de la figura 20.9?

Supongamos que la altura de la primera barra (el gasto en reducción de emisiones más eficaz en términos de costo) de la figura 20.8 es y y el ancho de esa barra es x. Así pues, en la figura 20.10:

• la pendiente inicial de la curva es 1/y
• el valor del primer punto en el eje horizontal es xy
• el valor de este punto en el eje vertical es x

Los otros segmentos lineales que forman la curva de la figura 20.9 se construyen de la misma manera.

20.4 Conflictos de intereses: negociación sobre salarios, contaminación y puestos de trabajo

Los conflictos de intereses surgen porque la calidad del medioambiente no es la misma para todos. Algunas personas se benefician o sufren más que otras, dependiendo de dónde estén o de su ingreso, como vimos en el capítulo 12 en el caso de los pesticidas en las plantaciones de bananas.

Ahora presentamos dos ejemplos donde los costos y los beneficios no los comparten todos por igual. En 2008 y 2009, dos vertidos de petróleo en el delta del río Níger destruyeron la pesca. Estos vertidos accidentales fueron consecuencia de las actividades de extracción de la empresa anglo-holandesa Royal Dutch Shell. Los abogados del pueblo Ogoni, que sufrió las externalidades negativas, interpusieron una demanda contra la filial nigeriana de Shell ante la justicia británica. En 2015, Shell llegó a un acuerdo extrajudicial y accedió a pagar 3525 libras esterlinas a cada persona afectada; de esa cantidad total, 2200 libras se le pagaban a cada individuo y el resto consistía en aportaciones para apoyar los bienes públicos comunitarios. Esa cantidad era más de lo que la mayoría de miembros del pueblo Ogoni ganaba en un año. Los abogados que representaban a la comunidad ayudaron a abrir las cuentas bancarias de los 15 600 beneficiarios.

Las transferencias pueden haber compensado a los Ogoni de manera parcial por el daño que supuso la pérdida de un medioambiente saludable, cuya recuperación, según estimaciones del Programa de de las Naciones Unidas para el Medioambiente, costará 1000 millones de dólares y tardará 30 años en completarse. En cuanto a la Royal Dutch Shell, el acuerdo extrajudicial obligó a la empresa a internalizar, al menos parcialmente, los efectos negativos de sus actividades y podría llevar a sus dueños (y a otras compañías extractoras que operan en el delta) a considerar un cambio en su comportamiento.

En 1974, una gigantesca fundición de plomo, plata y zinc propiedad de la empresa Bunker Hill era la principal fuente de empleo en el pueblo de Kellogg, en el estado de Idaho, Estado Unidos, donde daba trabajo a 2300 empleados. Muchos niños del pueblo comenzaron a desarrollar síntomas similares a los de la gripe y los médicos descubrieron que se debía a que presentaban altos niveles de plomo en sangre, lo suficientemente altos como para perjudicar a su desarrollo cognitivo y social.

A tres de los hijos de Bill Yoss, soldador de la fundición, se les habían detectado niveles peligrosamente altos de envenenamiento por plomo. «No sé dónde terminaremos –declaraba el padre a un periodista de People–. Igual tenemos que irnos a otro estado».

La compañía se negó a hacer públicos los resultados de sus propias pruebas sobre los niveles de emisiones de plomo de la fundición. A menos que se flexibilizara la regulación sobre emisiones del estado –declaró–, la fundición cerraría, lo que terminó ocurriendo en 1981. Los antiguos empleados tuvieron que buscar trabajo en otro lugar. El valor de las casas y los negocios de la ciudad quedó reducido a un tercio; las escuelas locales, que se costeaban en gran medida gracias a los impuestos a la propiedad inmobiliaria, se quedaron sin fondos para seguir ofreciendo sus servicios a los que se quedaron.

Vamos a hacer un modelo de este problema, considerando para ello un pueblo hipotético llamado Brownsville, en el que una única empresa emplea a toda la fuerza de trabajo, pero produce emisiones tóxicas que son una amenaza para la salud de sus habitantes. La empresa puede cambiar los niveles de emisiones que impone al pueblo, pero los costos de poner en marcha sistemas de captura y almacenamiento de CO₂ implican una pérdida de beneficios. El único propietario de la compañía (sobre quien recaería el costo de reducir el nivel de emisiones) vive lo suficientemente lejos como para que el nivel de emisiones que elija no afecte en absoluto la calidad del medioambiente que disfrute. Así pues, los ciudadanos y la compañía tienen un conflicto de intereses en cuanto al nivel de emisiones en el pueblo, y también sobre los salarios que se pagan. Podemos considerar que los habitantes del pueblo valoran la «calidad medioambiental», que disminuye cuando las emisiones aumentan y se puede medir con un índice de calidad del aire.

Los habitantes del pueblo tienen cierto poder de negociación porque son libres de dejar Brownsville y buscar empleo en otro lugar. Por tanto, la empresa debería ofrecerles un paquete combinado de calidad medioambiental y salarios que al menos cubra su opción de reserva, que es lo que esperarían recibir si se marcharan de Brownsville. Vamos a llamar a este límite que supone el mínimo que las empresas deben ofrecer a los habitantes del pueblo la «condición de traslado a otro lugar».

El dueño de la empresa también tiene poder de negociación porque el paquete salario-medioambiente tiene que brindarle beneficios lo suficientemente altos para no cerrar y buscar otro lugar donde establecerse (lo que conocemos como la «condición de cierre de la empresa»). Los habitantes del pueblo no pueden pedir por encima de este salario si no quieren quedarse sin trabajo (no hay otras empresas en Brownsville). En consecuencia, la opción de reserva de la empresa establece límites al poder de negociación de los habitantes del pueblo frente a la empresa.

En la figura 20.15 se representa la relación entre la empresa y los habitantes del pueblo. El salario que se le paga a los empleados de la empresa están en el eje horizontal. El nivel de calidad del medioambiente que disfrutan los habitantes del pueblo se encuentra en el eje vertical. Hacemos los siguientes supuestos:

• Los habitantes del pueblo son todos idénticos y disfrutan del mismo nivel de calidad del medioambiente.
• El dueño de la empresa no se ve afectado por el nivel de contaminación: en su caso, las externalidades sobre el medioambiente de sus decisiones los sufren otros. Para él, la contaminación es un «bien» privado que no consume.

Estudie el análisis de la figura 20.15 para ver cómo se hace un modelo de las decisiones de los habitantes del pueblo y de las empresas.

Tal vez haya notado que esta figura se parece mucho a la figura 5.8, en la que Ángela, la granjera, y Bruno, el propietario de la tierra, negocian la cantidad de grano que Ángela le va a transferir a Bruno. La figura 20.15 es muy similar. Tal como ocurría con aquel problema, el estudio de la negociación es más fácil si la pendiente de las curvas de indiferencia permanece constante a un cierto nivel de salarios a medida que la utilidad crece.

En este caso, el conflicto gira en torno al nivel de emisiones que los habi­tantes del pueblo van a sufrir. Los beneficios de la empresa dependen de las emisiones, y serán mayores si puede desechar materiales tóxicos libremente.

La posición de la curva de indiferencia de reserva de los habitantes del pueblo dependerá de lo que esperen ganar en otro lugar. Si pudieran encontrar un empleo con un salario alto en una comunidad con una contaminación baja, la curva se situaría más arriba y a la derecha de la que se muestra. Su pendiente, o sea, la tasa marginal de sustitución, es la utilidad marginal que obtienen los ciudadanos de unos salarios más altos, dividida por la utilidad marginal de la calidad medioambiental.

$$\begin{align*} \text{TMS de los ciudadanos} = \frac{\text{utilidad marginal de los salarios}}{\text{utilidad marginal de la calidad medioambiental}} \end{align*}$$

Suponemos que la valoración marginal que hacen los ciudadanos de las mejoras en el medioambiente es constante, pero (a diferencia del modelo de la sección 20.3), la utilidad marginal de recibir salarios cada vez más altos es decreciente a un nivel salarial alto (y una calidad medioambiental muy baja): en el extremo derecho de la curva de indiferencia de reserva, la TMS es baja (la curva es casi plana) porque a los habitantes del pueblo no les preocupan demasiado los salarios (porque todos están muy bien pagados) pero, en cambio, están muy preocupados por la pobre calidad del medioambiente. Con salarios bajos la curva tiene mucha pendiente, porque se valoran mucho los incrementos del salario.

La condición de cierre de la empresa muestra las combinaciones de salarios y calidad medioambiental que, de ser ofrecidas por la empresa, harían que esta se mantuviese en Brownsville a duras penas. Todos los puntos en esa línea tienen los mismos costos de producir una unidad de producto y, como resultado, la misma tasa de beneficio. Los beneficios de la empresa van aumentando a medida que nos movemos hacia el origen. Esta curva se parece a la curva de isocosto del capítulo 2 y las líneas de isocosto del esfuerzo del capítulo 6.

$$\begin{align*} \text{TMS del dueño de la empresa} = \frac{\text{costo marginal de salarios más altos}}{\text{costo marginal de la calidad medioambiental}} \end{align*}$$

El costo de aumentar 1 dólar el salario es 1 dólar. Suponiendo que si reduce las emisiones, el dueño va incurrir en un costo p por unidad de reducción, la TMS del dueño es 1/p. Una línea con mucha pendiente indica que p es pequeño, por lo que evitar las emisiones y conseguir un medioambiente más sano resulta barato.

La empresa se enfrenta a una disyuntiva o trade-off. Si se encuentra en el punto B de la figura, paga salarios y produce emisiones a un nivel en el que a duras penas le resulta rentable seguir en el negocio. Por lo tanto, solo puede ofrecer mayor calidad medioambiental a los habitantes del pueblo pagando salarios más bajos. El costo de oportunidad de una unidad de un medioambiente mejor es p en términos de reducción del salario.

Cualquier combinación de salarios y calidad de medioambiente en el área sombreada de la figura es un resultado factible del conflicto. Cualquier combinación en la línea vertical entre A y B es un resultado eficiente en términos de Pareto. Sin embargo, no podemos identificar qué resultado factible se producirá, a menos que sepamos más sobre el poder de negociación de los ciudadanos y la empresa.

La empresa tiene todo el poder de negociación

Si la empresa puede simplemente anunciar un ultimátum del tipo tómalo o déjalo, el punto que va a elegir de la figura 20.15 es el A. Los costos de la empresa estarán muy por debajo del nivel de cierre porque tendrá libertad para generar sustancias tóxicas, que reducen la calidad del medioambiente que disfrutan los ciudadanos de E^máx –emisiones mínimas (máxima calidad medioambiental) congruentes con que la empresa continúe con su negocio–, a E^mín. Esta diferencia (E^máx − E^mín) implica menores costos y, por tanto, mayores beneficios para las empresas. También implica una mayor exposición a riesgos para la salud de los habitantes del pueblo.

El punto A, en el que la empresa decidiría situarse, se sitúa sobre la curva de indiferencia de reserva de los ciudadanos, donde la distancia vertical entre la condición de cierre de la empresa y la condición de traslado a otro lugar de los habitantes del pueblo es máxima. Esto ocurrirá cuando:

$$\begin{align*} \text{TMS de la empresa} &= \frac{1}{p} \\ &= \frac{\text{utilidad marginal de los salarios}}{\text{utilidad marginal de la calidad medioambiental}} \\ &= \text{TMS de los ciudadanos} \end{align*}$$

Los ciudadanos tienen todo el poder de negociación

Si el poder en la negociación está del otro lado, los ciudadanos elegirán imponer E^máx con salarios w*. Esto les asegura que estarán en su curva de indiferencia máxima, al tiempo que también se cumple la condición de cierre de la empresa. En este punto, la TMS de la empresa también será igual a la TMS de los ciudadanos.

Se reparten la ganancia mutua

La diferencia entre E^máx y E^mín mide las ganancias que los ciudadanos y la empresa pueden obtener. Cualquier punto entre A y B en la figura es preferible a la siguiente mejor alternativa para la empresa (el cierre) y para los ciudadanos (mudarse de pueblo). Se puede pensar en las ganancias comunes como una torta que los habitantes del pueblo y el dueño de la empresa tienen que repartirse. La forma como se repartan la torta estas dos partes depende, como vimos en los capítulos 4 y 5, del poder relativo en la negociación.

Un punto como el C de la figura 20.15 puede ser posible si los ciudadanos, actuando junto con el gobierno local, imponen a las empresas niveles mínimos de calidad del medioambiente y también salarios mínimos. Actuando en conjunto, los ciudadanos pueden tener un mayor poder de negociación del que les confiere la amenaza individual de mudarse de pueblo, pudiendo exigir que las empresas reconozcan al menos la condición de cierre de los habitantes del pueblo que se muestra en la figura 20.15.

En este caso, el poder de negociación se verá afectado, no solo por las opciones de reserva de las dos partes, sino también por:

• La capacidad de obligar al cumplimiento: el gobierno puede no tener las capacidades necesarias para obligar al cumplimiento de los límites impuestos a las emisiones por parte de la empresa.
• La información verificable: los ciudadanos pueden no tener suficiente información acerca de los niveles y los peligros de las emisiones como para ganar casos por la vía legal. Si no la tienen, podría darse el caso de que la empresa no cumpliera los acuerdos sobre niveles de emisiones, como por ejemplo el punto C de la figura 20.15.
• El consenso entre los ciudadanos: si los ciudadanos no están de acuerdo acerca de los peligros de las emisiones, los legisladores que decidan imponer determinados límites a las emisiones corren el riesgo de no ser reelegidos.
• El cabildeo o lobbying: la empresa podría tener capacidad de convencer a los ciudadanos de que las preocupaciones sobre su salud no son tan importantes o que tienen poco que ver con las emisiones.
• Las posibles acciones legales: la empresa podría tener derecho legal a generar cualquier nivel de emisiones al que obtenga beneficios (tal vez a través de la compra de derechos de emisión que le permitan hacerlo).

Hasta aquí nos hemos enfocado en la pregunta: ¿cuánta reducción de emisiones debería haber? Ahora vamos a considerar una segunda pregunta: ¿cómo se puede lograr ese nivel de reducción de emisiones?

20.5 Políticas medioambientales de límites máximos y comercio de derechos de emisión

política medioambiental basada en precios

Política que usa los impuestos o los subsidios para incidir en los precios con el objetivo de internalizar los efectos externos sobre el medioambiente de las decisiones individuales.

política medioambiental basada en cantidades

Política que persigue objetivos medioambientales a través de prohibiciones, límites máximos y regulaciones

límites máximos y comercio de las emisiones

Política a través de la cual se concede un número limitado de permisos para contaminar que se pueden intercambiar en un mercado. Aquí se combina un límite cuantitativo a las emisiones y un enfoque de precios que impone un costo a las acciones que dañan el medioambiente.

En el capítulo 12 vimos la posibilidad de solucionar los fallos de mercado generados por las externalidades negativos del uso de pesticidas. Las distintas soluciones incluían la negociación privada entre los usuarios de los pesticidas y la comunidad pesquera cuyo modo de vida se veía amenazado por estos; los impuestos a los pesticidas (o la producción de bananas resultante de su uso) para encarecerlos; que todos los activos afectados pertenezcan pertenezcan a un propietario único (una empresa u otra entidad), y las cuotas o directamente la prohibición absoluta del uso de pesticidas. Alguna de estas políticas habrían hecho que resultara más costoso dañar el medioambiente, brindando así incentivos a la toma de decisiones económicas más ecológicas (políticas basadas en precios). Otras políticas lo habrían hecho directamente ilegal (políticas basadas en cantidades).

La política llamada medioambiental de límites máximos y comercio de emisiones es una política que combina un límite legal a la cantidad de emisiones con un enfoque basado en incentivos que reparte entre empresas y otros actores las reducciones de emisiones necesarias para alcanzar ese límite legal.

Esta es la idea:

• El gobierno establece el nivel total de reducción de emisiones necesario: es el llamado «límite máximo» de las emisiones y constituye, en definitiva, el lado «cuantitativo» de la política.
• El gobierno concede permisos: El número de permisos concedidos restringe el total de emisiones al límite máximo.
• El gobierno distribuye los permisos: se pueden conceder a las empresas que operen en industrias contaminantes o se pueden subastar entre empresas contaminantes.
• Los permisos se intercambian en un mercado: para algunas empresas, contaminar es muy rentable y reducir emisiones muy costoso. Estas empresas comprarán permisos a otras. Las empresas que producen poca contaminación o que tienen bajos costos de reducción de emisiones tienen un exceso de permisos, que van a querer vender. El comercio tiene lugar hasta que desaparecen las ganancias resultantes del comercio.
• Las empresas presentan permisos al gobierno para cubrir sus emisiones: por cada tonelada de emisiones que se genere, las empresas deben entregar un permiso al gobierno. En un mundo ideal, el gobierno hace un seguimiento para asegurarse de que las empresas no puedan hacer trampa y aquellas a las que se descubra infringiendo la ley, son penalizadas con grandes multas.

Las políticas de límites máximos y comercio de emisiones son una forma de aplicar un nivel deseado de emisiones (o, de forma equivalente, un determinado nivel deseado de reducción de emisiones, E*), tal y como hacía el responsable de política pública en la figura 20.13.

El nivel deseado, como sea que se haya decidido, se muestra a lo largo del eje horizontal de la figura 20.16. La cuestión que se aborda con los límites máximos y el comercio de emisiones es: dado que las empresas son distintas en lo que se refiere a su tecnología de producción, ¿cómo dividir entre ellas la cantidad de reducción de emisiones requerida? El objetivo de un sistema de comercio de permisos es que la reducción de emisiones corra a cargo de las empresas a las que les es menos costoso, ahorrándose así recursos escasos que pueden de este modo dedicarse a otros usos.

Para ver cómo funciona todo esto, vamos a analizar la figura 20.16, que muestra el caso donde inicialmente el número de permisos se divide a partes iguales entre dos empresas con distintos costos de reducción de emisiones.

Existen diversas formas de realizar intercambios comerciales de permisos una vez se emiten. Una de esas formas es a través de mercados de tipo subasta como en el que estudiamos en el capítulo 11, en el que vimos (en un experimento) que los participantes rápidamente convergían a comerciar a un precio P*, que es el precio al que el mercado se sitúa en un equilibrio. El comercio de permisos alcanza el nivel deseado de reducción de emisiones con el costo más bajo para la economía en términos de recursos. P* es el precio de los permisos y es igual al costo marginal de reducir emisiones en la economía.

Límites máximos y comercio de emisiones: ejemplos

Uno de los primeros casos exitosos de comercio de emisiones fue el esquema de límites máximos y comercio de emisiones de dióxido de azufre (SO₂) en Estados Unidos. El sistema se puso en marcha en 1990 y buscaba reducir la lluvia ácida. En 2007, las emisiones anuales de SO₂ se habían reducido un 43% respecto a los niveles de 1990, a pesar de que el número de centrales eléctricas por combustión de carbón aumentara más de un 26% durante el mismo periodo.

El régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE EU), lanzado en 2005, es el mayor régimen de comercio de CO₂ del mundo y cubre 11 000 instalaciones contaminantes a lo largo y ancho de la UE. Los gobiernos nacionales subastan el 57% de los permisos de RCDE EU, y el límite máximo de emisiones totales (que llamamos E* en la figura 20.16) se hace más exigente cada año. Parte de los ingresos resultantes de estas subastas se dedican a financiar la innovación en formas de energía con bajas emisiones de carbono. Existen sistemas similares de comercio de carbono en otros países y regiones.

El RCDE EU ha tenido mucho menos éxito que el sistema estadounidense para el SO₂. Algunos analistas piensan que esto se debe a que el nivel de emisiones permitido era demasiado alto (límites máximos muy altos). Después de la crisis financiera en Europa, una menor demanda agregada resultó en la caída de la demanda de energía eléctrica y los niveles de emisiones que maximizan el beneficio de las empresas. Con una oferta que excedía la demanda, el precio de los permisos cayó de forma dramática, brindando pocos incentivos a las empresas para que asumieran costos de reducción de emisiones. Estos efectos se observan en la figura 20.17.

Este es uno de los problemas del sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión. La señal de los precios puede no ser necesariamente una guía fiable para futuras decisiones de inversión en reducción de emisiones. En Alemania, por ejemplo, la caída de los precios de los permisos llevó a que plantas de producción de energía con altos niveles de emisión reabrieran, ya que las tecnologías más sucias volvían a ser de nuevo rentables.

No obstante, los regímenes de comercio de derechos de emisión no tienen por qué dejar necesariamente que el mercado opere en libertad completa y absoluta. En el Reino Unido, por ejemplo, hay un precio mínimo del dióxido de carbono, que establece el precio mínimo de los participantes británicos en el régimen de comercio de derechos de emisión. El objetivo es evitar la «contaminación prácticamente gratuita» que se produce como resultado de este sistema cuando el precio de los permisos se derrumba.

La externalidad negativa total de una tonelada de emisiones de dióxido de carbono varía dependiendo de cuánto se valoren las generaciones futuras, tal como veremos en la sección 20.9. Una estimación muy prudente del costo de emitir CO₂ es de aproximadamente 40 dólares de 2017 por tonelada de emisiones de CO₂; este valor está aumentando rápidamente porque cuanto mayor sea la cantidad de CO₂ en la atmósfera, mayor será el efecto marginal sobre el clima de agregar una unidad más. El precio de un permiso en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (que se muestra en la figura 20.17) es menos de un quinto de este costo, con lo cual el plan de permisos está induciendo a los responsables de la toma de decisiones a internalizar solo una pequeña fracción de las externalidades negativas.

En un mundo ideal, un impuesto a los combustibles fósiles podría compensar por completo estas externalidades, con la ventaja adicional de que las empresas y otros agentes económicos se enfrentarían así a menos incertidumbre en torno al costo de quemar carbono. Un impuesto al dióxido de carbono aumentaría el costo de las emisiones de las misma manera que lo harían los permisos de emisión; de hecho, el efecto en los costos sería idéntico si el costo de los permisos establecido por el mercado fuera el mismo que la tasa impositiva por tonelada de emisiones fijada por el gobierno. El efecto del incremento de costos sería incrementar los precios de los bienes intensivos en emisiones y, por tanto, ceteris paribus, la demanda de dichos bienes caería. Tanto un sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión como un impuesto al dióxido de carbono son formas de poner un precio a las externalidades resultantes de la emisiones de dióxido de carbono.

¿Cuál debería ser el precio de las emisiones de dióxido de carbono?

Dado que los productores y usuarios de combustibles fósiles suelen estar muy subsidiados (si bien a tasas muy diferentes dependiendo del país), el impuesto o el costo de un permiso debería exceder los 40 dólares. A nivel mundial, los combustibles fósiles gozan de un subsidio medio de 15 dólares por tonelada, por lo que el impuesto optimo debería ser de 55 dólares por tonelada (para internalizar las externalidades negativas y compensar el subsidio). Una política más sencilla podría ser la eliminación de los subsidios y establecer un impuesto al carbono equivalente a nuestra mejor estimación de la externalidad negativa de quemarlo.

Hay pros y contras asociados a las dos políticas que hemos analizado:

• un sistema basado en límites máximos y comercio de derechos de emisión basado en permisos con un tope lo suficientemente bajo
• una tasa de impuestos al dióxido de carbono lo suficientemente alta como para compensar las externalidades negativas (incluidos los subsidios)

Estas políticas han sido muy debatidas entre los economistas especializados en temas medioambientales, sin que se haya llegado a un consenso claro más allá de que cualquiera de las dos opciones es preferible a las políticas que se llevan adelante en la mayoría de los países en la actualidad. El esquema de límites máximos y comercio de derechos de emisión, sin embargo, ha gozado de mucha popularidad, tal vez porque tiene la ventaja de la flexibilidad. La capacidad de establecer el precio del carbono, pero luego poder controlar también la manera en la que los permisos se reparten e intercambian brinda a los responsables de política pública dos «palancas». En cambio, un único impuesto podría ser una medida altamente impopular a nivel político.

Ejercicio 20.5 Evaluación de las políticas de límites máximos y comercio de derechos de emisión

1. Explique por qué el área verde en la figura 20.16 representa las ganancias totales resultantes del comercio. Sugerencia: piense en el primer permiso que la Empresa B compra de la Empresa A. ¿Cuánto es lo máximo que la Empresa B hubiera estado dispuesta a pagar? ¿Cuánto es lo mínimo que la Firma A hubiera estado dispuesta a aceptar a cambio de desprenderse del permiso?
2. ¿Cómo explicaría el funcionamiento de una política de límites máximos y comercio de derechos de emisión a alguien que no haya estudiado Economía? ¿Cómo respondería a sus inquietudes de que es probable que la política sea ineficaz o injusta? Muchos periódicos y blogs publican «artículos de opinión», es decir, editoriales de opinión del público. Un límite de longitud común para este tipo de artículos son las 600 palabras. Encuentre unos cuantos artículos de opinión sobre política climática y, después de ver cómo están escritos, redacte su respuesta a esta pregunta en forma de artículo de opinión.

Ejercicio 20.6 Un programa exitoso de intercambio de permisos de emisión

El programa de límites máximos y comercio de permisos de emisión de dióxido de azufre en Estados Unidos redujo con éxito las emisiones. Los costos del programa fueron aproximadamente una quincuagésima parte de los beneficios estimados.

Lea las opiniones de Robert Stavins y sus colegas sobre el programa de límites máximos e intercambio de derechos de emisión de dióxido de azufre de EE.UU. en VOXeu.org.

1. En opinión de los autores, ¿por qué son los sistemas de límites máximos y comercio de derechos de emisión unas herramientas tan poderosas de cara a lograr reducciones de las emisiones?

Lea también ‘The SO₂ Allowance Trading System’ de Richard Schmalensee y Robert Stavins del Center for Energy and Environmental Policy Research del MIT.

2. Resuma la evolución de los precios de los permisos utilizando la figura 2 del artículo.
3. ¿Hasta qué punto pueden explicarse los movimientos de los precios de los permisos con el análisis de la figura 20.16?

Considere nuevamente la explicación de Hayek de los precios como mensajes (capítulo 11) y los análisis de las burbujas de precios de los activos (capítulo 11) y las burbujas del mercado de la vivienda (capítulo 17).

4. ¿Podríamos usar un razonamiento similar para explicar los movimien­tos de precios en la figura 2 del documento de Schmalensee y Stavins?

Ejercicio 20.7 ¿Reduciría más las emisiones un impuesto al dióxido de carbono que la regulación?

En 2017, los economistas Martin Feldstein y Greg Mankiw (asesores económicos de los presidentes estadounidenses Ronald Reagan y George W. Bush), junto con el activista sobre temas climáticos Ted Halstead, sugirieron en el artículo de opinión ‘A Conservative Case for Climate Action’ que la política climática ideal en Estados Unidos debería constar de tres partes:

• Un impuesto único al dióxido de carbono debería reemplazar todas las regulaciones que tienen por objetivo reducir las emisiones de dióxido de carbono.
• Los ingresos recaudados del impuesto deben reembolsarse a los contribuyentes estadounidenses en cheques de pago trimestrales («dividendo del carbono»).
• Las empresas estadounidenses que exportan a países sin impuestos al carbono no deberían pagar un impuesto al carbono, mientras que los importadores deberían pagar un impuesto a la importación sobre el contenido de carbono de sus productos (un «ajuste de la frontera del carbono»).

1. Explique el razonamiento económico que hay tras cada una de las partes de la propuesta.
2. ¿Por qué los economistas piensan que reemplazar las regulaciones con un solo impuesto al carbono sería más eficiente?
3. Algunos grupos ecologistas se oponen al dividendo del carbono. Argumentan que sería mejor gastar el dinero de otra manera. ¿Está de acuerdo? ¿En qué deberían gastarse los ingresos del carbono? ¿Cree que es más probable que los ciudadanos apoyen un impuesto al carbono si hay un dividendo del carbono?
4. ¿Por qué piensan los economistas que es necesario un ajuste de la frontera del carbono? ¿Cuál sería el efecto de un impuesto nacional al carbono sin un ajuste fronterizo del carbono? ¿Qué incentivos crea para las empresas estadounidenses y las extranjeras? ¿Es justo para las empresas de los países en desarrollo (que a menudo generan mucha electricidad a partir del carbón, con el consiguiente nivel alto de emisiones) que exporten sus productos a Estados Unidos?
5. ¿Apoya la propuesta de Feldstein, Mankiw y Halstead? Explica por qué sí o por qué no. ¿Qué cambios introduciría?

20.6 Los desafíos de la medición en la política medioambiental

Para aplicar las políticas medioambientales utilizando el marco que hemos estado analizando, es necesario medir el valor de la reducción de emisiones.

Establecer un valor para los beneficios de la reducción de emisiones es un desafío porque se debe lidiar con mercados inexistentes de calidad ambiental y la incertidumbre de los impactos a largo plazo. ¿Cuál es el valor de preservar la selva tropical, salvar especies en peligro, tener mejor calidad del aire o menos ruido? Se han utilizado diferentes métodos para contestar a estas preguntas, dependiendo de si el problema ambiental que se considera afecta al bienestar, la salud, el consumo o los activos futuros.

precio hedónico

Método que se usa para inferir el valor económico de calidades medioambientales o percibidas de un bien para las que no hay un precio pero que afectan al precio de mercado del bien en cuestión. Permite al investigador poner un precio a características difícilmente cuantificables. Las estimaciones se basan en las preferencias declaradas de las personas, o sea, el precio que pagarían por un bien en comparación con otro.

valoración contingente

Técnica basada en encuestas para determinar el valor de recursos que no tienen mercado. También conocida como: modelo de preferencia declarada.

Examinaremos dos métodos para medir los beneficios de la reducción de emisiones: el precio hedónico y la valoración contingente.

Valoración contingente

El método más fácil y más usado para valorar los beneficios de la reducción de emisiones es simplemente preguntarle a la gente. Por ejemplo, después de producirse los vertidos de petróleo del Exxon Valdez en Alaska en 1989, cuando 11 millones de galones (42 millones de litros) de crudo acabaron en las aguas del estrecho Prince William, la justicia usó el método de valoración contingente para determinar el valor de las pérdidas (por ejemplo, en términos del valor de la belleza natural) causadas por el derrame. Se hizo una encuesta, preguntando cuánto estarían dispuestos a pagar para prevenir un nuevo derrame. El estudio de 1990 estimó el valor de las pérdidas en al menos 2800 millones de dólares. Finalmente, Exxon pago 1000 millones de dólares en daños y perjuicios tras llegar a un acuerdo con los gobiernos de Alaska y Estados Unidos.

Los investigadores también utilizaron técnicas de valoración contingente para obtener una estimación cuantitativa del valor de la conservación de los elefantes en Sri Lanka, donde los agricultores estaban matando a los elefantes para proteger sus cultivos y sus hogares. Los investigadores querían saber cuánto estaban dispuestos a pagar los habitantes de Sri Lanka a los agricultores para compensarles por las pérdidas causadas por los elefantes para que dejaran de cazarlos.²

La valoración contingente también se conoce como método de las preferencias declaradas porque se basa en encuestas y se acepta que las respuestas sobre el valor que se atribuye al objeto de estudio son indicativas de las verdaderas preferencias. Este no es el caso de los precios hedónicos.

Precios hedónicos

Los precios hedónicos se conocen como el método de las preferencias reveladas porque se utiliza el comportamiento económico de las personas (y no sus declaraciones) para informarnos sobre cuáles son sus preferencias. Los experimentos de laboratorio son un método común para estudiar las preferencias reveladas, como vimos en el capítulo 4. Ahora bien, los experimentos de laboratorio no son demasiado útiles para estudiar la valoración del medioambiente.

Por ejemplo, ¿cuánto valora que su casa esté libre del ruido de los aviones volando cerca? Los economistas han observado que las casas situadas justo debajo de rutas aéreas se venden por menos dinero que otras similares que estén en zonas más tranquilas. Comparando los datos de los precios de las casas, se puede calcular la cantidad que las personas están dispuestas a pagar para evitar la contaminación sonora.

Esta técnica fue la que se utilizó en el Reino Unido para establecer los impuestos a los vertederos de basura. Se analizó el beneficio marginal de una reducción de emisiones en un estudio que utilizó datos de más de medio millón de transacciones inmobiliarias en el periodo 1991–2000. Estableciendo controles para una gran variedad de factores que influyen en la variación de los precios de las casas, los investigadores calcularon si la proximidad a un vertedero de basura podría asociarse con parte de las variaciones no explicadas. El estudio reveló que estar a menos de 400 metros de un vertedero activo reducía el precio de la vivienda un 7%. Además, calcularon que el beneficio marginal de reducir la proximidad al vertedero era de 2,86 libras por tonelada de basura (a precios de 2003).

Los precios hedónicos y la valoración contingente nos proporcionan formas de medir la manera en que las personas valoran un cambio concreto en el medioambiente, dada su experiencia de ese cambio. La contabilidad del crecimiento verde nos permite estimar el valor de la conservación de los recursos medioambientales para la sociedad en su conjunto, hoy y en el futuro. A continuación, aprenderemos cómo algunos economistas están otorgando un valor monetario al uso que hace la sociedad de los activos naturales.

¿Cómo aprenden los economistas de los hechos? Capital natural y crecimiento verde

depreciación

Pérdida de valor de una forma de riqueza que se produce con el uso (desgaste) o con el paso del tiempo (obsolescencia).

Recordemos que la depreciación es un concepto que hace referencia al desgaste o el agotamiento de los bienes físicos utilizados en la producción. En el contexto de la contabilidad del crecimiento verde, el medioambiente se considera igualmente un activo que puede agotarse. El medioambiente es parte de lo que la sociedad necesita para producir bienes y servicios y, por tanto, la degradación del medioambiente reduce los activos de la sociedad de forma similar a como ocurre con el desgaste o la obsolescencia de las máquinas usadas en la producción.

Como hemos visto, el ingreso es lo máximo que una persona –o un país– podría consumir sin reducir su capacidad de producción en el futuro. Este era el mensaje de la bañera en el capítulo 10. El ingreso es el flujo de agua que entra en la bañera menos la cantidad que se evapora y, por tanto, reduce la cantidad total de agua. Según esta definición, el ingreso es el ingreso bruto menos la depreciación.

A pesar de que la degradación del medioambiente no se mide en las cuentas nacionales convencionales, es algo que debería hacerse, porque agotar nuestro capital natural no es diferente al desgaste de las máquinas o de otro tipo de equipamiento.

El Banco Mundial estima que, en los países de ingreso bajo, el capital natural comprende el 36% de la riqueza, por lo que agotar parte de ese capital sin contabilizar la pérdida asociada implicará exagerar la rapidez a la que los ingresos crecen en realidad. ¿En cuánto? Para tomar en cuenta la pérdida de capital natural tenemos que saber cuánto costará (al año) reemplazar la pérdida de capital natural y luego deducirla de la cifra de PIB anual (recuerde que la medida más común del ingreso, el PIB, no tiene ni siquiera en cuenta la depreciación de los bienes de capital debido a dificultades de medición).

ajuste verde

Ajuste contable a la medida convencional del ingreso nacional para incluir el valor del capital natural.

Si hacemos este ajuste contable (también conocido como ajuste verde), muchas historias de «exitoso crecimiento económico» ya no lo son tanto. Cuando la política del gobierno de Indonesia generó un boom en el sector maderero de país entre 1979 y 1982, Robert Repetto y sus colegas del World Resources Institute estimaron que el país había consumido recursos equivalentes a más de 2000 millones de dólares en potenciales ingresos forestales, mostrando que, tras considerar la deforestación, el agotamiento de las reservas petroleras y la erosión del suelo, la verdadera tasa de crecimiento del ingreso en Indonesia (neta del uso del capital natural) era solo del 4%, cuando originalmente se había declarado un crecimiento del 7,1% entre 1971 y 1984. En Suecia se realizó un ejercicio similar entre 1993 y 1997 y las pérdidas de capital natural se estimaron en alrededor del 1% del PIB anual.

Cuando los economistas no están de acuerdo Disposición a pagar frente al derecho a un medioambiente habitable

La Constitución de la República de Sudáfrica establece el «derecho de los ciudadanos a un medioambiente que no perjudique su salud ni bienestar». El Tribunal Supremo de la India, por su parte, ha dictaminado que el derecho a la vida garantizado en la Constitución de la India, incluye «el derecho a disfrutar de un aire y un agua sin contaminación». Al menos otras 13 constituciones, como las de Portugal, Turquía, Chile y Corea del Sur, garantizan derechos similares. Consulte la web del Constitute Project para saber si la constitución de su país o cualquier otra nación que le interese garantiza estos derechos.

Los movimientos políticos que se oponen a la privatización del suministro de agua usan un lenguaje similar. El acceso al agua limpia es un derecho humano. Cuando una circunstancia medioambiental, como puede ser vivir cerca de un vertedero de basura, la contaminación auditiva o las emisiones tóxicas de una empresa siderúrgica se valoran utilizando los métodos monetarios descritos anteriormente, estamos pasando por alto el principio propugnado por muchos de que las personas tienen el derecho a disfrutar un medioambiente libre de estas amenazas.

Ahora bien, en respuesta a esos argumentos, otros preguntan: ¿por qué ha de ser la calidad del medioambiente que usted disfrute diferente a la calidad del automóvil que maneja o la comida que come? Se tiene aquello por lo que se paga y, si no se está dispuesto a pagar, ¿por qué debería el responsable de las políticas públicas preocuparse por sus valores? Si se cree esto, los beneficios de la reducción de emisiones pueden medirse con base en lo que las personas están dispuestas a pagar (DAP) por la mejora del medioambiente propiciada por dicha reducción.

La DAP es una medida criticada por algunos economistas y ciudadanos porque implica que personas que apenas tienen dinero le atribuyan un valor limitado al medioambiente, del mismo modo que tienen una disposición limitada a pagar por otros bienes. No les falta voluntad, pero sí les faltan los recursos. Por lo tanto, usar la DAP como método para estimar los beneficios de la reducción de emisiones –por ejemplo, cuando se aplica la valoración contingente o la fijación de precios hedónicos– significa que las políticas que mejoren la situación en términos de riesgos medioambientales que afectan principalmente a los pobres (como pueda ser garantizar el acceso al agua potable en áreas urbanas), se valorarán menos que las políticas que aumenten la calidad medioambiental que experimenten los ricos, como ríos, lagos y océanos vírgenes para disfrutar mientras navegan.

Asimismo, este valor depende de cómo se planteen las preguntas con base en las que se establecen las preferencias declaradas. Si en lugar de la DAP para preservar el medioambiente se pregunta cuál sería la compensación que se está dispuesto a aceptar (DAA) por esa misma reducción de la calidad del medioambiente, la evidencia empírica muestra que la respuesta es un número más alto.

bien preferente

Bienes y servicios que deben estar disponibles para todos, independientemente de su capacidad de pago.

Si un medioambiente seguro es un derecho, los economistas lo llamarían un bien de interés social o preferente, que recordamos del capítulo 12, como pueden ser también el derecho a votar, la representación legal ante la justicia o una educación adecuada: se trata de un bien que debe estar disponible para todos los ciudadanos independiente de su capacidad de pago.

La ventaja del enfoque basado en la disposición a pagar es que utiliza información sobre cómo valoran las personas el medioambiente. Esto debería ser relevante para determinar cuánto invertir en la calidad del medioambiente. Definir el medioambiente como un derecho tiene la ventaja de que no les da prioridad a las preferencias de quienes cuentan con unos ingresos altos a la hora de diseñar las políticas medioambientales.

Ejercicio 20.8 Riqueza y capital natural

Descargue los datos que ofrece el Banco Mundial en el conjunto de datos de su informe titulado ‘The Changing Wealth of Nations’.

1. Utilizando los datos de riqueza total, calcule el cambio en el capital natural entre 1995 y 2000 y entre 2000 y 2005, en términos absolutos, para tres países de ingreso alto, medio y bajo. Resuma e interprete sus resultados.

Vaya al sitio web de datos de libre acceso del Banco Mundial. Encuentre y descargue el PIB (a precios constantes) de los países que eligió para 1995, 2000 y 2005.

2. Calcule el cambio en el PIB entre estos periodos en términos absolutos. Dibuje un diagrama de dispersión con el cambio porcentual en el PIB en el eje vertical y el cambio porcentual en el capital natural en el eje horizontal. ¿Da la impresión de que hay una relación entre estas dos variables? Sugiera explicaciones para cualquier relación que encuentre.

20.7 Políticas medioambientales dinámicas: tecnologías y estilos de vida futuros

Los trade-off establecidos por los conjuntos factibles y las curvas de indiferencia que utilizamos en nuestro análisis van cambiando según las personas adoptan nuevos valores y estilos de vida y se desarrollan nuevas tecnologías, y a medida que nuestro impacto en el medioambiente se intensifica.

Precios, cantidades e innovación verde

productividad marginal de los gastos en reducción de emisiones

Tasa marginal de transformación (TMT) de los costos de reducción de emisiones en mejora del medioambiente. Es la pendiente de la frontera factible. Véase también: tasa marginal de transformación, frontera factible.

Las mejoras en tecnología pueden ampliar el conjunto factible. Algunas mejoras tecnológicas podrían hacer que la mitigación de emisiones fuese más eficiente, bajando el costo de oportunidad de mejorar el medioambiente. Otras pueden mejorar los métodos de producción de bienes, resultando en una reducción de los costos ambientales del consumo. La figura 20.18 ilustra los efectos de una mejora tecnológica que aumente la tasa marginal de transformación de sacrificar consumo a cambio de una reducción de las emisiones (también conocida como productividad marginal de los gastos en reducción de emisiones) y, por tanto, mejora la calidad medioambiental. Incrementar la productividad marginal del gasto en reducción de emisiones hace que aumente la pendiente de la frontera factible.

En el capítulo 2 aprendimos cómo las rentas de la innovación conducen al progreso y la mejora de la productividad. Si existen los incentivos adecuados para crear rentas de innovación, esperaríamos avances tecnológicos que puedan ofrecer sustitutos para algunos recursos que, de otro modo, se agotarían, o que deberían mantenerse sin utilizar para limitar el cambio climático de forma segura. Uno de estos casos es el progreso tecnológico alcanzado por la energía solar.³

aprender haciendo

Fenómeno que ocurre cuando la produc­ción por unidad de insumos aumenta a medida que se adquiere mayor experiencia en la producción de un bien o servicio.

Los subsidios a las empresas productoras de paneles solares y otros equipamientos han ayudado a financiar la investigación y el desarrollo de nuevas fuentes de energía eléctrica. Los subsidios a la instalación de paneles solares han incrementado la demanda. El aumento de la demanda ha llevado a que bajen los precios gracias al aprender haciendo en el proceso productivo, algo que abarata cada vez más la producción.

La idea de que la regulación medioambiental puede generar mayor eficiencia y ser un incentivo a la innovación se conoce como la «Hipótesis de Porter», en alusión al economista Michael Porter, que la planteó por primera vez en 1995. Esta hipótesis afirma que los costos de regulación llevan a las empresas a buscar tecnologías limpias más eficientes. Los beneficios de estas tecnologías compensan los costos de la regulación y los costos de la innovación.

Las figuras 20.19a y b muestran el gran aumento de la eficiencia de las células fotovoltaicas en las últimas décadas, que ha resultado en una reducción de los costos de producir energía solar.

En Estados Unidos, muchas de las tecnologías asociadas a las energías renovables pueden competir con la generación a partir de combustibles fósiles sin necesidad de subsidios, tal y como vemos en la figura 20.19b. Ahora bien, dado que solo se puede generar energía eólica solo cuando sopla el viento o energía solar cuando brilla el sol, las energías renovables pueden ser menos fiables que la energía obtenida de combustibles fósiles. Sin subsidios, habrá una preferencia por las energías a base de combustibles fósiles, incluso cuando el costo unitario de la energía solar sea menor.

Para ilustrar cómo con los impuestos, a través del cambio en los precios relativos, se pueden crear rentas de la innovación y promover la innovación del sector privado, vamos a utilizar el modelo que introdujimos en el capítulo 2. Imagine un hipotético productor textil, Industrias Olympiad, ubicado en un país donde la oferta de electricidad es intermitente y, por tanto, la mayoría de las empresas cuentan con un generador de combustión de carbón. Quemar combustibles fósiles genera gases de efecto invernadero pero la alternativa (la energía solar) es más costosa. Si bien la empresa ha instalado algunos paneles solares, depende principalmente del carbón para la generación de electricidad.

La figura 20.20 muestra la comparación de costos. Este es el mismo modelo del capítulo 2 en el que explicamos cómo, en la Inglaterra del xviii–xix, unos salarios relativamente altos hicieron rentable la introducción de una innovación que ahorrara mano de obra (la hiladora Jenny). La diferencia es que ahora no estamos considerando una innovación que ahorre trabajo sino recursos medioambientales, muchos de los cuales (a diferencia del trabajo en Inglaterra en el siglo xviii) no tienen precio.

En esta figura estudiamos los efectos de un impuesto a las empresas que utilicen energías basadas en la combustión de carbono. Antes del impuesto, la tecnología intensiva en carbono es la que minimiza el costo de producción. Por tanto, no hay incentivos que alienten a las empresas a desarrollar y usar energías de fuentes renovables y, por tanto, no se obtienen ganancias por el desarrollo de alternativas al carbón. Después de establecer los impuestos, la empresa ahorrará el equivalente a una tonelada de carbón por unidad de producto por desarrollar y usar tecnología solar.

La comparación de costos da a los dueños de Olympiad razones para adoptar la tecnología solar. En este caso, el impuesto cambia el mensaje que envían los precios. Ahora se pueden obtener beneficios con la utilización de fuentes de energía renovables. La comparación también nos dice que, si se siguen utilizando el carbón, los competidores que se pasen a otras tecnologías de costo más bajo acortarán distancias.

Políticas medioambientales y cambios de estilo de vida a largo plazo

A largo plazo, además del rol de las políticas en la innovación verde, puede haber cambios en la valoración de los bienes que contribuyen a nuestro bienestar. Volvamos al análisis acerca de las preferencias sociales del capítulo 4: veíamos que el comportamiento individual puede estar motivado por el deseo de contribuir al bien común. A continuación vamos a ver cómo aplican los economistas esta idea general de las preferencias prosociales para evaluar las contribuciones potenciales de estas preferencias a la conservación de medioambiente.

Cómo aprenden los economistas de los hechos Preferencias sociales y sostenibilidad ambiental.

preferencias sociales

Preferencias que asignan un valor a lo que les ocurre a otras personas, aun si esto implica menores pagos para el individuo.

¿Pueden las preferencias sociales recíprocas o altruistas, que hemos estudiando en el capítulo 4, motivar a las personas para actuar de forma sostenible en relación al medioambiente? No se trata de una pregunta fácil de responder porque, de manera natural, a las personas les gusta atribuir sus acciones respetuosas con el medioambiente a sus valores verdes o ecologistas, incluso cuando no sean lo que verdaderamente motive su comportamiento.

Sin embargo, hay dos estudios experimentales que sugieren que las preferencias sociales sí están detrás de las acciones verdes.

En la región nordeste de Brasil, se pesca camarón utilizando trampas consistentes en grandes cubos de plástico; los pescadores hacen agujeros en el fondo de las trampas para permitir que escapen los que todavía son demasiado pequeños, preservando así las existencias para futuras capturas. Los pescadores se enfrentan a un problema social del mundo real como los que estudiamos en el capítulo 4: el ingreso esperado de cada uno de ellos sería mayor si hicieran agujeros más pequeños en sus trampas (aumentando así su propia captura), siempre y cuando otros hicieran agujeros más grandes en las suyas (preservando así las existencias futuras).

En términos del dilema del prisionero, los agujeros pequeños en la trampa son una forma de «acusar» que maximiza la recompensa material individual independientemente de lo que hagan los demás (es la estrategia dominante). No obstante, un camaronero podría resistir la tentación de desertar si tuviera una actitud de defensa de lo público en relación con los demás pescadores, y fuera lo suficientemente paciente como para valorar las oportunidades futuras que todos perderían si usara trampas con agujeros más pequeños.

Los expertos en Economía experimental Ernest Fehr y Andreas Leibbrandt realizaron dos experimentos con sendos juegos, uno sobre bienes públicos y otro para medir la impaciencia entre los camaroneros. Al igual que en los juegos del capítulo 4, ambos juegan de forma anónima y las recompensas son reales. Así pues, los que no contribuyeran a la financiación de los bienes públicos se irían a casa con más dinero que las personas de perfil cooperativo que sí lo hicieran.⁴

Los investigadores descubrieron que los camaroneros que tenían más paciencia y mayor espíritu de cooperación en los juegos experimentales hacían unos agujeros significativamente mayores en sus trampas, prote­giendo con ello las existencias futuras de camarón de la comunidad. Los efectos, introduciendo en el estudio controles para gran número de otras posibles influencias en el tamaño del agujero, resultaron ser importantes.

Otras evidencias adicionales de que las preferencias sociales pueden estar detrás de las acciones ecologistas vienen de un conjunto de experimentos y trabajos de campo realizados con 49 grupos de pastores Bale Oromo en Etiopía, que están encargados de la gestión comunitaria de los bosques. Davesh Rustagi y sus coautores realizaron experimentos con bienes públicos en los que incluyeron a un total de 649 pastores participantes, con el objetivo de estudiar el éxito de los proyectos forestales cooperativos de los pastores.⁵

Algo más de un tercio de los participantes (por tanto, el tipo de comportamiento más común en los experimentos) era del tipo «cooperador condicional»: unas contribuciones más altas al bien público de los demás implican mayores contribuciones por parte del individuo. Estableciendo controles en el estudio para un gran grupo de otros factores que pueden influir en el éxito de los proyectos forestales, los autores descubrieron que los grupos con un número mayor de cooperadores condicionales tenían más éxito (plantaban más arboles nuevos).

Esto se debe en parte a que los miembros de los grupos con más coope­radores condicionales pasaban una cantidad significativamente mayor de tiempo realizando un seguimiento del uso que hacían los otros de los bosques. Al igual que sucedía en el ejemplo de los camaroneros brasileños, las diferencias en el número relativo de cooperadores condicionales en el grupo se asociaban con incrementos significativos del número de árboles plantados o el tiempo invertido en el seguimiento de otros.

Esto no significa que las preferencias generosas, cooperadoras y tendentes a la reciprocidad basten para dar solución a los problemas de sustentabilidad medioambiental, pero sí muestra que las preferencias sociales pueden ayudar.

Hemos visto un poco más arriba que los comportamientos respetuosos con el medioambiente pueden aparecer debido a la existencia de unas prefe­rencias prosociales, pero también por cambios en los estilos de vida. El siguiente ejemplo de los Países Bajos contribuye a ilustrar este punto:

En la figura 3.1 vimos que los trabajadores del sector productivo de los Países Bajos trabajaban en 2000 menos de la mitad de horas que en 1900. En 2000 disfrutaban de mucho más tiempo libre y consumían menos de la mitad de los bienes y servicios que habrían consumido si hubieran seguido trabajando más de 3000 horas anuales, como hacían en 1900. Si continuaran trabajando tantas horas y usado los ingresos resultantes para el consumo, el impacto adverso sobre el ambiente sería mucho mayor.

Vayamos ahora a la figura 20.25a, que muestra las emisiones de CO₂ y el PIB per cápita para un amplio grupo de países. Haciendo un ejercicio de imagi­nación, supongamos que los Países Bajos fuesen el doble de ricos de lo que muestra el gráfico. ¿Cuál hubiese sido el impacto medioambiental en términos de emisiones de CO₂? En la figura, los Países Bajos están levemente por debajo de la línea de mejor ajuste, así que, si asumimos que nuestros hipotéticos Países Bajos adictos al trabajo también lo estuvieran, podemos estimar el nivel de emisiones de CO₂ que tendrían; en lugar de emitir 11 toneladas de CO₂ per cápita, las emisiones habrían ascendido a más de 20 toneladas, lo que ubicaría a los Países Bajos entre los países más contaminantes del mundo.

Los Países Bajos experimentaron una caída excepcional en las horas trabajadas (la figura 3.1 muestra que las horas trabajadas en Francia y Estados Unidos disminuyeron, pero no en la misma medida). Ahora bien, incluso en estos y otros países, si las actividades de tiempo libre no se hubieran expandido en detrimento del consumo, el impacto en el cambio climático global hubiese sido aún peor.

Un estilo de vida que es rico en tiempo libre y menos rico de lo que pudiera serlo en bienes y servicios producidos en la economía es un estilo de vida «más verde». Las políticas medioambientales pueden contribuir a que las personas adopten este estilo de vida.

Para ver cómo, suponga que Omar está considerando la distancia que recorrería en avión para sus próximas vacaciones. Omar tiene ingresos sufi­cientes como para volar adonde quiera, pero sabe que la quema de combustible de los aviones es una de las principales fuentes de gases de efecto invernadero. Además, Omar también quiere tener más tiempo libre, pero es consciente de que si trabaja menos horas, tendrá menos dinero para sus vacaciones.

Esta disyuntiva o trade-off a que se enfrenta Omar a la hora de tomar una decisión se presenta en la figura 20.21. En el eje horizontal, medimos las horas de tiempo libre por año. En el eje vertical, indicamos los kilómetros de viaje en avión que puede permitirse para cada decisión de tiempo libre. La línea roja es, por tanto, la frontera posible de viajes en avión – tiempo libre.

La frontera factible se construye de la siguiente forma: supongamos que Omar gana 50 dólares por hora después de impuestos y que tiene libertad de elegir la cantidad de horas que trabaja; gasta 90 000 dólares en bienes y servicios distintos de los viajes en avión, y para ganar esa cantidad, tiene que trabajar 1800 horas al año. Por tanto, de las 8760 horas que tiene un año para trabajar (como en el capítulo 3), elige trabajar 1800 horas. En consecuencia, Omar tiene 6960 horas de tiempo libre si no hace ningún viaje: esta es la intersección de la frontera en el eje horizontal. ¿Cuántos kilómetros va a elegir viajar en avión, si con 1 dólar compra 4 km de viaje aéreo?

Las preferencias de Omar entre tiempo libre y viajes en avión vienen dadas por las curvas de indiferencia que muestra la figura. La pendiente de la curva de indiferencia muestra el valor del tiempo libre respecto a los viajes en avión, es decir, la TMS del tiempo libre por viajes en avión.

Trabajemos con la figura 20.21 para analizar la toma de decisiones de Omar.

efecto ingreso

Efecto que los ingresos adicionales tendrían si no hubiera cambio en el precio o en el costo de oportunidad. También conocido como: efecto renta.

efecto sustitución

Efecto que se da únicamente por cambios en el precio o el costo de oportunidad, dado el nuevo nivel de utilidad.

Omar vuela menos. Existen dos razones para este cambio:

• El efecto ingreso: las posibilidades de elección de Omar son ahora más limitadas que antes porque ha aumentado el precio de algo que consume. Su ingreso real ha caído.
• El efecto sustitución: el impuesto aumenta el precio relativo de los viajes aéreos, llevando a Omar a sustituirlo por otras formas de llevar una buena vida, como consumir otros bienes, trabajar menos o ambas.

Ejercicio 20.9 Mejoras en tecnología

1. Redibuje la figura 20.18 para mostrar una mejora en la tecnología de producción de bienes de consumo, en lugar de una mejora en la tecnología de reducción de emisiones.
2. Con base en su diagrama, explique qué sucede con la frontera factible y la elección óptima de calidad medioambiental y consumo, suponiendo que nada más cambie.

Ejercicio 20.10 La elasticidad precio de la demanda

Un estudio sobre el uso de vehículos y los precios de la gasolina en California estimó que la elasticidad de la demanda a corto plazo de la cantidad de kilómetros que se conduce un automóvil es de –0,22. Suponga que, en estos momentos, el precio de la gasolina es de 1 dólar por galón y se plantea aplicar un impuesto que elevaría el precio a 1,5 dólares por galón.

1. Para alguien que realiza desplazamientos por un total de 200 kilómetros cada semana, ¿cuál es la reducción prevista en la distancia recorrida si se aplica el impuesto?

El mismo estudio determinó que las personas con ingresos más altos respondían más a los cambios en el precio del petróleo que las personas con ingresos más bajos.

2. ¿Se le ocurre alguna razón por la que esto sea así?
3. Dibuje dos curvas de demanda que reflejen las diferencias en la capacidad de respuesta a los precios entre diferentes grupos de ingreso: uno para personas de ingresos altos y otro para personas de ingresos bajos. Muestre por qué el impuesto impondrá un costo mayor al grupo de ingresos bajos.

20.8 Dinámica medioambiental

El equilibrio es un concepto fundamental en Economía. Es la forma en la que se predice el precio de los bienes a través del modelo de oferta y demanda o el nivel de desempleo a través del modelo del mercado de trabajo. Pero, a nivel práctico, muchas veces necesitamos algo más que el equilibrio de un modelo. En los capítulos 16 y 18, por ejemplo, vimos que podría hacer falta un periodo de tiempo muy largo para que el mercado de trabajo pase de un equilibrio a otro, y que todo lo que sucede durante ese tiempo importa.

Como en los ejemplos descritos al inicio de este capítulo sobre el colapso de las pesqueras de los Grandes Bancos del Atlántico o la amenaza que se cierne sobre la selva amazónica, puede existir más de un equilibrio. Un medioambiente sano y sustentable puede ser un equilibrio (pensemos en la pesca de bacalao en los Grandes Bancos durante los 100 años anteriores a 1950). Otro podría ser el mismo lugar, pero desprovisto totalmente de bacalao (un ejemplo de colapso ambiental). A veces nos referimos al proceso por el que se llega al segundo equilibrio como un círculo vicioso, y a la sostenibilidad ambiental como un círculo virtuoso.

proceso de desequilibrio

Una variable económica puede cambiar, ya sea porque las circunstancias que determinan el valor de equilibrio de esa variable cambien (un proceso de equilibrio) o porque el sistema no está en equilibrio y, por tanto, existan fuerzas internas de cambio en el modelo en cuestión (un proceso de desequilibrio). Este último proceso es el que se da cuando la economía se mueve hacia un equilibrio estable o se aleja de un punto de inflexión (un equilibrio inestable).

El paso de un equilibrio a otro se conoce como proceso de desequilibrio y puede ser rápido, porque lo impulsan unos procesos de retroalimentación positiva como los que estudiamos en el capítulo 17 para el mercado de la vivienda. Como en el caso de la burbuja de precios de la vivienda, la caída en las existencias de peces en los Grandes Bancos se fue reforzando a sí misma a lo largo del tiempo.

Ahora vamos estudiar estos procesos de desequilibrio. Vamos a explicar por qué, cuando se producen y cuando carecemos de información importante sobre qué tipo de acciones humanas desencadenarán un colapso, necesitamos un enfoque diferente para la formulación de políticas públicas, que enfatice la necesidad de evitar un colapso medioambiental catastrófico.

La dinámica de la biosfera

Mucho tiempo antes de que la actividad humana comenzara a tener un efecto sustancial, el medioambiente estaba en constante cambio de forma natural como resultado de procesos físicos y químicos en lo que se conoce como la biosfera.

Durante decenas de miles de años, una era de hielo daba paso a un periodo de calentamiento en el que los glaciares y las capas de hielo marino retrocedían hacia los polos, a lo que seguía un nuevo periodo de temperaturas frías con el avance de las capas de hielo por lo que ahora son zonas de clima templado. A una escala temporal más reducida, nubes de polvo provocadas por erupciones volcánicas masivas bloqueaban el sol, como ocurrió durante la «pequeña era glaciar» de hace 500 años (en la figura 1.6b se puede observar la caída promedio de la temperatura hacia mediados del siglo xv).

En la actualidad, el clima está muy influenciado por la actividad económica del ser humano, pero sigue siendo un proceso con su propia dinámica de cambio. Un desafío para los responsables de las políticas medioambientales es precisamente el hecho de que algunos procesos naturales pueden, por sí mismos, llevar a cadenas de retroalimentación positiva, por lo que unos pequeños cambios iniciales pueden acabar provocando grandes efectos, ocasionando un deterioro más rápido y mayor de lo esperado.

Como en los casos de las pesquerías de los Grandes Bancos o la selva del Amazonas, muchos sistemas de agua dulce como lagos y ríos también están sujetos a círculos viciosos de deterioro y colapso parecidos.

punto de inflexión

Equilibrio inestable en la frontera entre dos regiones caracterizado por el movimiento claro de alguna variable. Si la variable toma un valor de un lado, la variable se mueve en una dirección y, del otro lado, se mueve en dirección opuesta. Véase también: burbuja del precio de los activos.

política prudencial

Política que atribuye un valor muy alto a la reducción de la probabilidad de un resultado desastroso, incluso si es costoso en términos de renuncia a otros objetivos. Este enfoque es el que suele promoverse cuando existe una gran incertidumbre sobre las condiciones en las que puede producirse un resultado desastroso.

Cuando la retroalimentación positiva es importante, hay un nivel de deterioro del medioambiente, conocido como punto de inflexión que, si se sobrepasa, pone en marcha un proceso difícilmente reversible de destrucción del recurso natural. Cuando esto es así, la política medioam­biental tiene que ir más allá del equilibrio de los costos y beneficios de la reducción del daño medioambiental, pues se hace necesario que los responsables de las políticas ideen medidas para garantizar que no se supere un punto de inflexión –especialmente si es incierto– para un recurso crítico. En este contexto, una política prudencial busca evitar el riesgo de encontrarse en una situación de degradación radical e irreversible.

Equilibrio medioambiental

Para entender los conceptos de límites planetarios y colapso ambiental, vamos a usar como ejemplo la superficie helada del océano Ártico: un ejemplo de un sistema medioambiental que podría haber sobrepasado ya el punto de inflexión debido al cambio climático a nivel global. La figura 20.22 muestra que, en los últimos 50 años, la extensión helada del océano Ártico al final de verano ha ido disminuyendo a una tasa creciente. Las imágenes bajo la gráfica muestran la reducción de manera visual.

Primero, consideremos el círculo vicioso. La superficie de mar abierto es más oscura que el hielo; por tanto, una mayor superficie de mar abierto implica que la superficie de la Tierra reflejará menos la radiación solar. Esto conlleva que absorba más la radiación y se caliente y, por tanto, los inviernos y las primaveras registrarán temperaturas de superficie más altas, provocando a su vez que haya menos hielo en verano. El círculo virtuoso es justo el opuesto: cuando la superficie de hielo es extensa en verano, la radiación que se refleja es mayor que la absorbida, manteniendo las temperaturas bajas, lo que conserva la extensión del hielo que refleja la radiación, lo que mantiene las temperaturas bajas, y así sucesivamente.

«Unas superficies de hielo extensas» y «veranos sin mares helados» son dos ejemplos de equilibrios estables para la ecología del mar Ártico. Cada uno de esos estados se retroalimenta en un bucle positivo, tal y como se muestra en la figura 20.23. Se puede comparar esto con el proceso de retroalimentación positiva que provoca las burbujas inmobiliarias y su eventual explosión, que vimos en el capítulo 17.

Punto de inflexión medioambiental

• Por un lado de un punto de inflexión medioambiental, los procesos de degradación ambiental se autolimitan.
• Por el otro lado, la retroalimentación positiva lleva a una degradación ambiental desbocada y autorreforzada.

¿Qué sucede «entre» estos dos equilibrios estables? Vamos a analizar esta situación usando el modelo que se introdujo en el capítulo 17 para el mercado inmobiliario. Existen similitudes entre la figura 20.23 y la figura 17.18 (del auge y caída del mercado inmobiliario). Ahora bien, en esta ocasión, en lugar de representar en los ejes el precio de la casas presente y del próximo año, el eje horizontal es la extensión del hielo actual (que denominamos E_t para referirnos al medioambiente ahora). En el eje vertical medimos la superficie helada al año siguiente. La figura muestra gráficamente la extensión del mar helado en la actualidad, con relación a cuál será esa superficie mañana.

La línea con pendiente de 45 grados muestra un medioambiente que no cambia ya que, a lo largo de esa línea, cada valor de la superficie de hielo en este periodo en el eje horizontal se corresponde con el mismo valor para el periodo siguiente (medido en el eje vertical). La curva con forma de S es la «curva de dinámica medioambiental» o CDM. Como en el capítulo 17, los puntos donde la CDM cruza la línea de 45 grados son equilibrios. Esto es así porque la superficie de hielo este año es la misma que el año próximo (recordemos que un equilibrio es algo estacionario, o sea, que no cambia de un año a otro). Dos de estos equilibrios son estables; cada uno de ellos se estabiliza como resultado de un proceso de retroalimentación de autorrefuerzo, tal y como se muestra en el panel superior. Podemos volver a las figuras 11.18 y 11.19 para recordar los procesos de ajuste en torno a equilibrios estables e inestables. El punto A es un equilibrio inestable o punto de inflexión. Cada pequeño cambio en la superficie helada del equilibrio inestable provoca un movimiento en dirección a B o C.

En cada punto entre los dos equilibrios estables (B y C), la superficie de hielo puede aumentar hacia un equilibrio virtuoso en B o ir desapareciendo hacia un equilibrio sin hielo en C. Por ejemplo, si comenzamos con una extensión de hielo de E₀, la CDM muestra el nivel (más alto) para el próximo año y la flecha muestra el ajuste hacia el equilibrio en el punto B.

Esto sucede así: partiendo del nivel inicial E₀, con un clima frío y hielo en el Ártico en verano, el próximo año habría más hielo en el Ártico, tal y como se muestra, dado que la CDM está por encima de la línea con pendiente de 45 grados. Cuando hay mucho hielo, la retroalimentación que va en dirección de que se mantenga la cantidad de hielo es potente y se tiende a permanecer en esta situación, incluso cuando se dan variaciones de temperatura (debido a las estaciones o variaciones en las corrientes oceánicas) que causan temporalmente un calentamiento y, por ende, una reducción del hielo marino. La extensión del hielo implica que el sistema «rebota» hacia el equilibrio superior.

Límites planetarios

Como hemos visto, los dos equilibrios estables están separados por un equilibrio inestable en el punto A. Una disminución en la extensión de la superficie de hielo por debajo del punto de inflexión se verá amplificada, no frenada. En ese punto, la retroalimentación se vuelve más fuerte en la dirección de una disminución de la superficie de hielo y lleva al sistema a un estado de veranos árticos sin hielo. Sería un caso en el que se habría llevado la capacidad de recuperación del sistema más allá de sus límites.

¿Cuál es el rol del cambio climático en todo esto? Para verlo, necesitamos explicar por qué puede desplazarse hacia abajo la curva en forma de S de dinámica medioambiental. Si se desplaza, el sistema no se estabilizará en torno al equilibrio con mucho hielo en verano en B.

Un clima en proceso de calentamiento se traduce en dos acciones: una es gradual y la otra catastrófica. Primero, empezando por el equilibrio superior, un clima en proceso de calentamiento lleva al sistema más cerca de un punto de inflexión, lo que se ilustra en el desplazamiento de la curva en forma de S hacia abajo. En segundo lugar, podría cambiar el sistema de modo que llegara un punto en que desapareciera el equilibrio con veranos con mucho hielo.

Centremos ahora nuestra atención en la figura 20.24 para entender estos efectos. Un clima más cálido significa que, en comparación con la cantidad de hielo existente en el año actual, la cantidad que habrá el año siguiente será menor. No estamos ante un desplazamiento a lo largo de la curva CDM, sino que se trata de un desplazamiento de toda la curva hacia abajo. Como resultado, se forma menos hielo en invierno y todo el sistema es más vulnerable a un aumento de las temperaturas y de la superficie abierta de agua en verano.

En la figura 20.24, el desplazamiento hacia abajo de la CDM mueve el equilibrio «alto» hacia abajo, por lo que cada año disminuirá la cantidad de hielo. Hay que considerar que un clima más cálido también desplaza el punto de inflexión hacia arriba, al punto Z desde su posición inicial en A, lo que amplía la zona de peligro de colapso medioambiental.

¿Es esto lo que ha estado sucediendo a lo largo de este último siglo? En la figura 20.22, se muestra cómo, hasta finales de la década de 1960, la superficie helada del mar Ártico se estuvo aproximando a un equilibrio superior (como B). Luego, a partir de ese momento, la extensión helada empezó a disminuir, primero de forma gradual, como se ve en la figura 20.24 con el movimiento descendente de B hacia Z, y luego, desde mediados de la década de 1980, de forma mucho más rápida, como muestra la figura 20.22, y como cabría esperar si se hubiera sobrepasado el último punto de inflexión y el sistema se encontrara en caída libre hacia un verano sin hielo (punto K).

Si combinamos el modelo con la evidencia disponible, el cambio de una situación con gran cantidad de hielo en el Ártico en verano hacia un equilibrio con veranos sin hielo parece haber comenzado ya. Los científicos no están seguros de hasta qué punto puedan ser reversibles las pérdidas de hielo ártico en verano, incluso si el calentamiento global se revierte, ya que se podría haber sobrepasado el punto de no retorno. La falta de hielo en el Ártico, que es lo que parece que nos depara el futuro, se sumará a las otras fuerzas poderosas que ya están provocando un clima cada vez más cálido.

El hielo podría acabar volviendo si comenzara una era glaciar pero, habida cuenta del patrón de cambio del clima de los últimos 800 000 años, esto sucederá dentro de unos 50 000 años.

Políticas prudenciales para enfrentarse a los puntos de inflexión

El objetivo de las políticas para ralentizar el calentamiento global debe ser mantener la CDM dentro del conjunto factible de equilibrios medioam­bientales que se ilustran en la línea verde punteada entre los puntos B y Z. Si hay puntos de inflexión, las políticas prudenciales deberían reducir el riesgo de sobrepasar los puntos de inflexión.

La necesidad de ser prudentes no solo aparece por la presencia de un punto de inflexión, sino que también se debe a la incertidumbre en cuanto a lo cerca que podamos estar del próximo. Las políticas prudenciales buscan evitar los riesgos de catástrofe, incluso cuando su probabilidad sea extremadamente baja. Cuanto más cerca estemos del punto de inflexión, mayor será la probabilidad de sobrepasarlo sin darnos cuenta y encontrarnos en un nivel de degradación imposible de revertir.

pérdida de biodiversidad

Proporción de especies que se extinguen cada año.

Los limites planetarios se definen para variables medioambientales relevantes (como la temperatura y la pérdida de biodiversidad), y sus niveles nos dicen los niveles que los científicos creen que nos mantendrán lo suficientemente lejos de los puntos de inflexión problemáticos como para estar dentro de un «espacio operativo seguro». Respetar los límites planetarios es una política prudencial.

El valor de la prudencia tiene implicaciones para la cuestión de qué tipos de políticas son las más apropiadas. Para verlo, supongamos que no hay incertidumbre sobre ninguno de estos dos aspectos:

• El estado del medioambiente: por ejemplo, sobre lo cerca que está el ecosistema del punto de inflexión.
• El efecto de los incentivos fiscales: ¿cuáles serán los efectos en las emisiones de carbono?

Con este nivel de certidumbre, los impuestos sobre las emisiones de carbono o una política de límites máximos y comercio de derechos de emisión pueden obtener el mismo resultado. La política de límites máximos y comercio de derechos de emisión impondría un nivel deseado de reducción de emisiones y el impuesto al carbono establecería el precio adecuado para las emisiones de carbono y, por tanto, también conllevaría un nivel deseado de reducción de emisiones. En ambos casos, el responsable de políticas públicas debe decidir el nivel deseado de reducción de emisiones antes de seleccionar la política más apropiada.

Y, sin embargo, suele ocurrir que no se tiene certeza sobre cuál es el estado del medioambiente ni sobre la eficacia de las políticas fiscales o de subsidios. En estos casos, la política de límites máximos y comercio es más prudente porque garantiza un nivel de emisiones (el límite máximo), que puede fijarse lo suficientemente alejado de los posibles umbrales.

Ejercicio 20.11 Representando cambios de régimen

La Base de datos de cambios de régimen documenta diferentes tipos de cambios de régimen (otra palabra para el punto de inflexión) de los que tenemos evidencia en los sistemas ecológicos dominados por humanos. Elija uno de la base de datos y describa la situación con sus propias palabras, incluidos los tipos de equilibrios y sus características, y cómo el sistema pasa de un equilibrio a otro. Dibuje un diagrama similar a la figura 20.23 para representarlo y explique los circuitos de retroalimentación que están involucrados.

Ejercicio 20.12 Procesos de autorrefuerzo

Los procesos de autorrefuerzo, como los descritos anteriormente, no ocurren solo en la naturaleza. En el capítulo 17, por ejemplo, discutimos cómo los aumentos en los precios de la vivienda pueden reforzar un auge y conver­tirse en autosuficientes, lo que lleva a una burbuja del precio de la vivienda.

Explique las formas en que los procesos de autorrefuerzo acumulativos descritos por los científicos medioambientales son similares (o diferentes) a los procesos que tienen lugar en una burbuja del mercado de la vivienda o de la cotización de las acciones.

20.9 ¿Por qué es tan difícil enfrentarse al cambio climático?

Si bien existe consenso entre los científicos de que el cambio climático se está produciendo y de que la actividad económica contribuye a que así sea, hay grandes lagunas en el conocimiento científico del proceso a través del cual se produce y de los costos de su contención.

Además, y tal como vimos en las secciones 20.3 y 20.4, los conflictos de interés en torno al alcance y los métodos de reducción de emisiones dificultan a los gobiernos nacionales el poder adoptar estrategias ampliamente consen­suadas para mitigar la degradación medioambiental. Los conflictos incluyen desacuerdos acerca de qué puede considerarse que la ciencia ha demostrado. En 2015, en Estados Unidos, el 64% de los seguidores del Partido Demócrata eran de la opinión de que el calentamiento global se estaba produciendo y era consecuencia de la actividad humana, pero esta opinión era compartida solo por el 23% de los Republicanos.

Además, los propietarios y empleados de empresas que producen o usan combustibles fósiles anticipan que se producirán pérdidas de ingresos como resultado de las políticas de reducción de emisiones, y gastan grandes cantidades de dinero en influenciar a la opinión pública en relación con los asuntos medioambientales. Puede usted obtener más información sobre el impacto de este gasto en este artículo del New York Times sobre el envenenamiento por plomo, y estudiar esta lista de gastos en el cabildeo o lobbying de la industria química en 2015 en OpenSecrets.org.

La falta de información adecuada y los conflictos de intereses son impedimentos habituales al desarrollo de buenas políticas públicas, pero el cambio climático plantea además dos desafíos adicionales: los gobiernos nacionales no pueden resolver el problema actuando solos y nuestras decisiones de hoy afectan a las generaciones futuras.

Cooperación internacional

tragedia de los comunes

Dilema social en el que individuos que actúan independientemente con base en su propio interés agotan un recurso común, provocando así una reducción de los beneficios para todos. Véase también: dilema social.

Usando las herramientas de la teoría de juegos del capítulo 4, vimos cómo evitar la tragedia de los comunes, que afecta la oferta de bienes públicos, depende de las reglas del juego (las instituciones). Cuando se dan interacciones repetidas de los jugadores y existen oportunidades para castigar a quienes no contribuyan al bien público, puede mantenerse el resultado socialmente óptimo. La presencia de sistemas sostenibles de uso del agua o poblaciones de peces en varios continentes muestra que la tragedia de los (bienes) comunes es evitable.

equilibrio de estrategias dominantes

Resultado de un juego en el cual todo jugador toma su estrategia dominante.

En el caso del cambio climático, la teoría de juegos nos ayuda a entender los obstáculos de esta solución. Recuerde cómo modelamos el juego del cambio climático como un dilema del prisionero con dos países (Estados Unidos y China) que pueden restringir la emisión de carbono o continuar como siempre (véase la figura 4.17). El interés propio absoluto hace que el escenario de seguir como siempre sea un equilibrio de estrategia dominante.

Para comprender cómo se podría negociar un acuerdo internacional para evitar el resultado de seguir como siempre, introdujimos los conceptos de la aversión a la desigualdad y la reciprocidad. Si los ciudadanos de EE.UU. y China le atribuyen algún peso al bienestar de los pobladores del otro país o experimentan menos bienestar cuando aumenta la desigualdad, y si están dispuestos a aplicar medidas costosas siempre y cuando esto también se haga en el otro país, entonces es posible el resultado en el que ambos países restrinjan las emisiones.

Nuestro modelo hipotético de negociaciones sobre cambio climático entre China y Estados Unidos da lugar a dos equilibrios de Nash si los ciudadanos de esos países tienen aversión a la desigualdad y también una cierta inclinación a la reciprocidad. No se trata de una hipótesis completamente irreal: después de intensas negociaciones tras una serie de encuentros fallidos y un acuerdo no vinculante en Copenhague en 2009, todos los países se comprometieron a realizar recortes futuros de las emisiones en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático celebrada en París en diciembre de 2015, con el objetivo de estabilizar las temperaturas globales en 2°C por encima de los niveles preindustriales. Prácticamente todos los países presentaron sus planes individuales para reducir las emisiones, pero estos planes aún no son congruentes con este objetivo de estabilización de la temperatura del planeta.

Generaciones no representadas

La actividad económica de hoy va a afectar al cambio climático de un futuro distante, por lo que puede decirse que se están provocando consecuencias que otros van a tener que soportar. Esto es un caso extremo del concepto de externalidades que hemos estudiado en este curso. Es un caso extremo no solo en términos de las consecuencias potenciales, sino también porque quienes sufrirán esas consecuencias son las generaciones futuras.

En muchos países se han puesto en marcha políticas públicas para abordar otro tipo de externalidades medioambientales, como la contaminación local, debido a la presión ejercida por los votantes que soportan los costos de esos efectos. Si se consulta la figura 20.25b, se podrá observar que muchos de los países «estrella» que están muy por encima de la línea en el Índice de Desempeño Medioambiental son, y han sido durante mucho tiempo, democracias electorales. Esto no es así para la mayoría de los países que presentan un rendimiento bajo.

Y, sin embargo, las generaciones futuras que van a soportar las consecuencias de nuestras decisiones no están suficientemente representadas en el proceso de elaboración de políticas actual. La única forma de que el bienestar de las generaciones insuficientemente representadas sea tomado en cuenta en las mesas de negociación sobre medioambiente a nivel mundial, es que se tenga presente el hecho de que a la mayoría de las personas le importan los demás y quieren comportarse de forma ética con los otros, tal y como vimos en el capítulo 4.

Estas preferencias sociales subyacen al debate entre economistas sobre cómo valorar los costos y beneficios futuros de las decisiones que tomemos hoy acerca del cambio climático.

descuento de los costos y beneficios para las generaciones futuras

Medida de cómo valoramos actualmente los costos y beneficios que experimentarán las personas que vivirán en el futuro. Tenga en cuenta que no se trata de una medida de la impaciencia individual sobre los propios beneficios y costos futuros. También conocido como: descuento de los costes y beneficios para las generaciones futuras.

tasa de descuento

Medida de la impaciencia de una persona: cuánto valora una unidad adicional de consumo ahora respecto a una unidad adicional de consumo en el futuro. Es la pendiente de la curva de indiferencia entre consumo ahora y consumo en el futuro, menos uno. También se conoce como tasa de descuento subjetiva.

Al considerar políticas ambientales alternativas, hasta qué punto valoremos el bienestar de las generaciones futuras es algo que suele medirse en función de una tasa de interés que, literalmente, es la tasa a la que se descuentan los costos y beneficios para las generaciones futuras. No obstante, existe un debate en torno a cómo realizar este proceso de descuento.

Cuando los economistas no están de acuerdo El dilema del descuento futuro: ¿Cómo estimar y contabilizar los costos y beneficios futuros?

Al considerar distintas políticas, los economistas buscan comparar los costos y beneficios de las distintas alternativas. Hacer esto plantea retos especialmente grandes cuando la política en cuestión es medioambiental. La razón es que los costos de una política de reducción de emisiones recaen sobre las generaciones presentes y, en cambio, los beneficios los disfrutarán las generaciones futuras que aún no han nacido.

Póngase en el lugar del responsable de políticas públicas imparcial que hemos estudiado previamente y pregúntese: ¿hay alguna razón por la que, al resumir los beneficios y costos de una política de reducción de emisiones, se deberían valorar los beneficios que se espera que reciban las generaciones futuras menos que los costos y beneficios que recaerán sobre las personas hoy en día? Son dos las razones que vienen a la mente:

• Progreso tecnológico: puede que en el futuro las personas tengan necesi­dades mayores o menores de las que tenemos hoy. Por ejemplo, como resultado de mejoras continuas en la tecnología, puede que las personas sean más ricas (ya sea en bienes o en tiempo libre) que en la actualidad, por lo que podría parecer justo que el valor de los beneficios que recibirán debido a las políticas actuales no sea tan alto como el valor de los costos a los que tendremos que enfrentarnos en el presente.
• Extinción de la especie humana: existe una pequeña posibilidad de que las generaciones futuras no existan porque la humanidad se extinga.

impaciencia pura

Característica de una persona que valora una unidad de consumo adicional ahora por encima de una unidad adicional más adelante, cuando la cantidad de consumo es la misma ahora y más adelante. Surge cuando una persona está impaciente por consumir más ahora porque le da menos valor al consumo en el futuro por razones de miopía, falta de voluntad u otras razones.

Estas son buenas razones que se podrían esgrimir para descontar los beneficios recibidos por las generaciones futuras. Tenga en cuenta que ninguna de estas razones para el descuento está relacionada con la impaciencia pura.

Este es el enfoque que se utiliza en el informe titulado Stern Review on the Economics of Climate Change de 2006 (se puede leer el resumen ejecutivo en el sitio web de WWF). El economista Nicholas Stern escogió una tasa de descuento que tuviera en cuenta la probabilidad de que las personas sean más ricas en el futuro. Con base en estimaciones del incremento de la productividad futura, Stern descontó los beneficios de las generaciones futuras a una tasa del 1,3% anual. A esto le añadió un 0,1% anual de tasa de descuento para tener en cuenta el riesgo de que en cualquier año venidero deje de haber una generación que sobreviva. Según esta evaluación, Stern plantea que se deben aplicar políticas de inversión para reducir las emisiones sustancialmente, con el fin de proteger el medioambiente en el futuro.

Muchos economistas, entre los que se incluye a William Nordhaus, han criticado el Informe Stern por su baja tasa de descuento. Nordhaus plantea que la elección de la tasa de descuento por parte de Stern «amplifica los impactos en el futuro distante» y concluye que con una mayor tasa de descuento «los resultados dramáticos del Informe desaparecerían».⁶

Nordhaus planteaba el uso de una tasa de descuento del 4,3%, con la que las implicaciones eran completamente distintas. Descontar a esta tasa implica que un beneficio de 100 dólares dentro de 100 años se valora actualmente a 1,48 dólares, mientras que con la tasa de descuento de Stern del 1,4%, el valor actual sería de 24,9 dólares. Esto conlleva a que un responsable de políticas públicas que aplique la tasa de descuento de Nordhaus aprobaría un proyecto que cueste 1,48 dólares para ahorrar a las futuras generaciones 100 dólares en daños medioambientales. En cambio, si se utilizara la tasa de descuento de Stern, se aprobarían todos los proyectos que costaran menos de 24,9 dólares.

No es, por tanto, ninguna sorpresa que las recomendaciones de Nordhaus para la reducción de emisiones sean mucho menos extensas y menos costosas que las propuestas por Stern. Cuando comparamos el uso de la política de límites máximos y comercio de derechos de emisión con el impuesto al carbono en la sección 20.5, planteábamos una estimación mínima de las externalidades negativas de las emisiones de carbono de 40 dólares por tonelada. Esto es comparable con el precio del carbono de 35 dólares por tonelada que proponía Nordhaus en 2015 para disuadir del uso de combustibles fósiles. Stern, en cambio, recomienda un precio de 360 dólares.

¿Por qué difieren tanto estos dos economistas? Ambos están de acuerdo en la necesidad de descontar debido a que existe la probabilidad de que las futuras generaciones estén en mejor situación económica, pero Nordhaus agrega una razón adicional para descontar los beneficios futuros: la impaciencia.

Razonando igual que lo hicimos en el capítulo 10 para el consumo presente y futuro de Julia y Marco, Nordhaus utilizó estimaciones basadas en las tasas de interés de mercado que miden cuánto valoran las personas el consumo futuro en comparación con el consumo presente. Utilizando este método llegamos a una tasa de descuento del 3%, que mide a qué tasa descuentan las personas los costos y beneficios que podrían experimentar en el futuro. Nordhaus incluye esto en su tasa de descuento, y a eso se debe que la tasa de descuento de Nordhaus (4,3%) sea mucho mayor que la de Stern (1,4%).

Los críticos de Nordhaus han señalado que, a la hora de valorar la consideración que debiera darse a las consecuencias para las generaciones futuras, un hecho psicológico como la impaciencia no es una razón válida para descontar las necesidades y aspiraciones de otras personas de generaciones futuras.

El enfoque de Stern considera que todas las generaciones son merecedoras de la misma consideración por nuestra parte en lo que a su bienestar respecta. Nordhaus, en cambio, adopta el punto de vista de las generaciones presentes y considera que las generaciones futuras son menos merecedoras de que consideremos su bienestar, algo muy parecido al caso de que, por razones de impaciencia, típicamente valoremos más el consumo presente que nuestro propio consumo futuro.

¿Está este debate resuelto? La cuestión del descuento, en última instancia, requiere que se arbitre en relación con las exigencias antagónicas de diferentes individuos en diferentes momentos en el tiempo. Esto implica cuestiones de ética sobre las cuales los economistas continuarán en desacuerdo.⁷

Ejercicio 20.13 Simulación de distintas tasas de descuento

Descargue la hoja de cálculo de simulación de tasas simples de descuento de nuestro sitio web Core Economics website. El simulador le permite calcular el valor actual de recibir 1 dólar dentro de 1, 10, 50 y 100 años con base en cuatro tasas de descuento diferentes.

En la hoja de cálculo, las tres primeras tasas de descuento son fijas: cero, la sugerencia de Stern y la alternativa sugerida por Nordhaus.

1. Explique el efecto de diferentes tasas de descuento en el valor presente de recibir 1 dólar en el futuro.

La cuarta tasa la elige usted: use el control deslizante de la tabla para elegir una tasa de descuento que considere apropiada para la evaluación de los beneficios y costos de la política de cambio climático en un futuro lejano.

2. Justifique su elección. ¿Está más cerca de la propuesta de Nordhaus o de la de Stern? ¿O se ha quedado por encima o por debajo de ambos?
3. Intente averiguar qué tasa de descuento utiliza su gobierno (u otro gobierno de su elección) para evaluar los proyectos de inversión pública. ¿Cree que es apropiada?

20.10 Las elecciones en materia de política pública importan

Diferencias entre países

Las políticas medioambientales marcan la diferencia. Se pueden observar grandes diferencias entre países en el daño que sufre el medioambiente en cada uno de ellos y en el éxito que logran en el manejo de la calidad del mismo. La figura 20.25a muestra las emisiones de CO₂ per cápita en cada país en 2010 respecto al ingreso per cápita. Los países ricos producen mucho más CO₂ per cápita que los pobres. Esto es algo que cabía esperar, ya que un mayor ingreso per cápita es el resultado de un mayor nivel de producción de bienes y servicios, que a su vez está asociado a toda una serie de impactos en la biosfera. Esto se observa en la línea con pendiente positiva que muestra la relación entre estas dos variables.

Hay que tener en cuenta que, entre países con aproximadamente el mismo nivel de ingreso per cápita, algunos emiten muchos más gases de efecto invernadero que otros. Comparando países con niveles similares de ingreso per cápita, existen algunos con altos niveles de emisiones, como Estados Unidos, Canadá y Australia, y otros con niveles bajos, como Francia, Suecia y Alemania. Otra forma de leer esta gráfica es de forma horizontal: Noruega tiene el mismo nivel de emisiones que cabría esperar para un país 20 000 dólares más pobre en términos de ingreso per cápita. En cambio, Rusia contamina al nivel que se esperaría para un país 20 000 dólares más rico.

Medido por sus emisiones directas, Singapur es un caso atípico de buen desempeño. Se trata de una ciudad-estado con una red de transporte público eficaz y una base económica comercial más que industrial, motivo por el que los niveles de contaminación son bajos. Además del transporte público, el gobierno ha adoptado otras medidas efectivas respecto al medioambiente. Por ejemplo, si se quiere usar el automóvil en Singapur, primero se debe adquirir un permiso en una subasta y luego pagar una cuota por embotellamientos (un impuesto) cada vez que se conduce en la ciudad.

Aunque sean los países más ricos los que emiten más CO₂ per cápita, también son los que han adoptado políticas más eficaces para administrar sus propios recursos medioambientales como los bosques, el suelo, la biodiversidad y el agua. En la figura 20.25b se muestra gráficamente el Índice EPI (Environmental Performance Index, Indice de desempeño medio­ambiental) con relación al PIB per cápita. El EPI es un índice agregado que indica la salud medioambiental y la vitalidad del ecosistema de un país, que incluye el estado de tratamiento de aguas residuales, los bancos de pesca y los bosques. El índice incluye 20 indicadores diferentes en todo el país, entre los que se encuentran la tendencia en las emisiones de carbono, las reservas de peces, los cambios en las áreas forestales, la calidad de tratamiento de las aguas residuales, el acceso a servicios de saneamiento, la contaminación del aire y la mortalidad infantil. En este caso es una curva y no una línea lo que mejor se ajusta a los datos, indicando que las diferencias en el nivel de ingreso per cápita están asociadas a grandes diferencias en el EPI en el caso de los países muy pobres mientras que, para los países ricos, las disparidades en el EPI en función de las diferencias de ingreso no son tan grandes.

Al igual que en la figura 20.25a, Rusia muestra un resultado por debajo de lo que cabría esperar, pues su EPI se sitúa al nivel que corresponde a un país con la mitad de su riqueza. Alemania, Suecia y Suiza, en cambio, presentan un desempeño alto. Australia, cuyas emisiones de CO₂ se sitúan a un nivel sorprendentemente alto (figura 20.25a), se encuentra muy arriba en el ranking de servicios medioambientales medidos por el EPI. Así pues, una buena parte del daño al medioambiente que resulta de la actividad económica de Australia es un costo para los habitantes de otros países.

El mensaje de la figura 20.25b es similar al de la figura anterior. Incluso países con niveles similares de ingreso per cápita difieren mucho en su desempeño medioambiental, como podemos observar claramente si comparamos, por ejemplo, Suiza con Estados Unidos o España con Rusia. Tanto China como la India están muy por debajo de la línea. Estas diferencias entre países muestran la importancia de las políticas que se adoptan y cuyo cumplimiento se fiscaliza.

Lecciones aprendidas de la existencia de políticas en las que todos ganan

Hemos ido hablando de las dificultades de los trade-off o disyuntivas que enfrentan las políticas medioambientales; por ejemplo, la elección entre el consumo y la calidad del medioambiente actuales. Ahora bien, también hemos mostrado ciertas pruebas de que existen oportunidades de que todos ganen.

La figura 20.26 muestra nuevamente las estimaciones de los costos de reducción de emisiones que ya vimos en la figura 20.9. La curva del costo global de reducción de emisiones se muestra de forma vertical en la figura 20.26. En la figura 20.9 solo incluimos medidas costosas y que tendrían que promoverse como objetivo de política pública. En la figura 20.26, cuando los beneficios monetarios son mayores que los costos, la barra se extiende a la izquierda del eje vertical. Cuando los costos son mayores, lo hace a la derecha.

Todas las acciones a la izquierda del eje vertical en la figura 20.26 no solo implican una reducción de emisiones significativa, sino que son beneficiosas para los individuos, ya que sus beneficios son mayores que sus costos. Estas son acciones con las que todos ganan (win-win) porque mejoran el medioam­biente y además ahorran costos, lo que a su vez se traduce en mayor consumo.

Reemplazar las bombillas de filamento incandescente tradicionales por bombillas LED en los hogares es una de estas oportunidades en las que todos ganan. Es la política que más costos ahorra, pero es una barra estrecha, lo que significa que la reducción potencial de emisiones que implica es baja. Los vehículos eficientes en términos energéticos, el aislamiento de viviendas y oficinas y otras tecnologías con barras a la izquierda del eje vertical también ahorran recursos. Hay que tener en cuenta que si solo se adoptaran políticas que impliquen un ahorro de recursos desde ahora hasta 2030, aun así alcanzaríamos más de un cuarto de la reducción potencial de emisiones que muestra la figura.

Podemos representar el potencial no realizado de reducción de emisiones derivado de estos cambios en la figura del conjunto factible. La línea punteada en la figura 20.27 es la frontera de posibilidades que hemos utilizado hasta ahora, que ignora las oportunidades en las que todos ganan o win-win que se muestran en el lado izquierdo de la figura 20.26. La frontera de posibilidades que representa la línea continua tiene en cuenta el uso de estas opciones con las que todos ganan.

Comience en el punto C del eje horizontal de la figura 20.27. La evidencia que nos proporciona la figura 20.26 es que aplicar estas medidas (comenzando desde arriba de la figura 20.26, con el reemplazo de las bombillas de filamento incandescente por bombillas LED) va a generar beneficios por la reducción de emisiones y, al mismo tiempo, permitirá mayores niveles de consumo de otros bienes y servicios.

Esto produce la zona con pendiente positiva de la frontera de posibilidades, en la que se produce un aumento tanto de la calidad ambiental como del consumo, pasando de C a D. Una vez que se han introducido todas las medidas beneficiosas, en D, comienza a resultar costoso lograr una mayor reducción de las emisiones y la frontera de posibilidades pasa a tener pendiente negativa, como vimos cuando analizamos las implicaciones de la figura 20.9.

El potencial no realizado de reducción de emisiones de los cambios, que ahorraría dinero a los individuos o las empresas que los pusieran en práctica, sugiere que la aplicación en función de los incentivos de mercado puede ser lenta e incompleta. El hecho de que los beneficios medioam­bientales pudieran ser el resultado de decisiones económicas que proporcionarían beneficios monetarios (no costos) al responsable de la toma de decisiones significa que las ganancias mutuas son factibles pero no se están realizando. Por lo tanto, la figura 20.27 proporciona otra prueba adicional de que las economías contemporáneas a menudo ni siquiera están cerca de ser eficientes en términos de Pareto.

Estos factores apuntan a una gran ventaja de las políticas que declaran ilegales algunas prácticas dañinas para el medioambiente respecto a aquellas que las encarecen. En aquellos casos en los que el gobierno tiene la información necesaria y las capacidades para su aplicación, esta puede ser rápida y completa. Un ejemplo es la acusada reducción en el uso de plomo en la gasolina que ha tenido lugar en muchos países de todo el mundo tras la prohibición del plomo. Ahora bien, como veremos en el capítulo 22, los gobiernos a menudo carecen de la información y las capacidades adminis­trativas necesarias para diseñar e implementar políticas eficaces de este tipo.

¿Es justo el principio de «quien contamina, paga»?

quien contamina, paga

Guía de política medioambiental según la cual quien imponga un efecto medioambiental negativo a los demás debería pagar por los daños causados a través de impuestos u otros medios.

Pensemos en el principio de que quien contamina, paga. Este principio puede interpretarse como una aplicación de unas nociones básicas de econo­mía a las políticas medioambientales. Los efectos medioambientales externos suelen imponen costos a los demás, así que hacer que pague quien contamina es una forma de internalizar (y, por tanto, eliminar) las externalidades.

Esto podría lograrse gravando con impuestos la actividad contaminante para equiparar el costo marginal privado con el costo marginal social, lo que puede ser una forma eficiente de reducir la contaminación. No obstante, como vimos en el capítulo 12, la misma reducción podría lograrse proporcionando a la empresa un subsidio para el uso de una tecnología alternativa que llevara a un menor nivel de contaminación.

La visión que tenga la empresa de estas dos políticas podría ser que el impuesto es el palo y el subsidio la zanahoria. El impuesto –que refleja el principio de que quien contamina, paga– reduce el beneficio de la empresa, mientras que un subsidio lo aumenta. Que la zanahoria o el palo sea la política correcta es algo que depende de lo factible y costoso que resulte aplicar el subsidio en comparación con el impuesto, y de si aumentar o reducir el ingreso de aquel a quien se dirige la política es deseable aplicando un criterio de justicia.

Según esta óptica, el principio de que quien contamina, paga, no es siempre una buena guía para identificar la mejor política. Pensemos, por ejemplo, en una gran ciudad en un país de ingresos bajos, en el que, en gran medida, todavía se cocina con leña, algo que genera altos niveles de concen­tración de partículas en el aire y provoca asma y otras enfermedades respiratorias:

• Justicia: son en su mayoría las familias pobres quienes no tienen los ingresos suficientes o el acceso a la electricidad que les permita cocinar y calentar sus hogares utilizando métodos que generen menos externalidades en el ambiente. En este caso, y en aras de la justicia, muchos podrían no estar de acuerdo con hacer que quien contamina pague y, en lugar de eso, estar a favor de subvencionar el queroseno o proporcionar un suministro eléctrico mejor.
• Eficacia: es probable que, en comparación con rastrear y cobrar una cuota a los cientos de miles de personas que contaminan el aire de la ciudad con la combustión a leña, el subsidio al queroseno sea rentable a la hora de reducir el smog.

Este ejemplo es útil porque no solo nos muestra lo valioso que es tener en cuenta la justicia además de la eficiencia, sino que también nos enseña lo importante que es tener claro cuáles son los objetivos que se están persiguiendo cuando se diseñan las políticas.

Ejercicio 20.14 Desempeño alto y bajo

Considere los países etiquetados que se encuentran por encima de la curva de mejor ajuste en la figura 20.25b y los que están por debajo de ella.

1. ¿Qué características de los países y la forma en que se gobiernan cree que podrían explicar su estatus como país con rendimiento alto y bajo?
2. Investigue las políticas ambientales y los sistemas políticos de uno o más de estos países utilizando los Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial, los datos de Freedom in The World 2016 y sus propias investigaciones. ¿Qué información de estas fuentes le sirve para explicar las diferencias entre los de alto y bajo rendimiento, y cómo le ayuda?

20.11 Conclusiones

Durante más de 100 000 años, los humanos –al igual que otros animales– vivieron de maneras que modificaron la biosfera, pero no provocaron una degradación sustancial ni irreversible de su capacidad de sostener la vida en el planeta. Hace 200 años, los humanos aprendimos a usar la energía disponible en la naturaleza (quemando el carbón) para transformar la forma en que se producen bienes y servicios, incrementando de manera radical la productividad del trabajo.

La economía capitalista ha proporcionado tanto palos como zanahorias que han hecho que la revolución tecnológica resultara rentable para las empresas privadas y, por tanto, una característica permanente de nuestras vidas. El resultado ha sido un aumento sostenido de la producción per cápita de bienes y servicios.

En muchos países, la ampliación de derecho al voto a los trabajadores, y que estos se organizaran en sindicatos y partidos políticos, aumentó su poder de negociación y con ello su salario (figura 20.19). Los costos crecientes de la contratación de la fuerza de trabajo ofrecieron a los dueños de las empresas incentivos a la búsqueda de innovaciones que les permitieran un uso menos intensivo del trabajo, al poder reemplazar la mano de obra con maquinaria y fuentes de energía no humana, como el carbón y otros combustibles fósiles.

En muchos países, este proceso de aumento de la productividad y el poder de negociación de los trabajadores llevó que su nivel de vida mejorara. Ahora bien, la sustitución del trabajo humano por energía no humana para accionar las maquinas generó un empobrecimiento de la naturaleza.

Un medioambiente degradado y amenazado, sin embargo, no es una situación que no puede revertirse aplicando el mismo mecanismo que la provocó. Mientras se trató de desarrollar una sociedad económicamente equitativa, los trabajadores fueron sus propios defensores y su éxito a la hora de perseguir sus propios intereses privados –como la búsqueda de un mejor nivel de vida– produjo aumentos salariales y un patrón de cambio tecnológico tendiente al uso de menos mano de obra en la producción.

Es perfectamente imaginable que un proceso comparable para el caso de la naturaleza aumentara el precio de usar los recursos naturales, generando cambios tecnológicos tendientes al ahorro en el uso de los recursos naturales, de manera similar a cómo unos salarios más altos llevaron a toda una serie de innovaciones que ahorraban mano de obra. Sin embargo, la biosfera no vota. No se van a crear organizaciones políticas de animales en peligro de extinción. Las generaciones futuras de nuestra especie y los elementos no humanos de la biosfera actual y futura no pueden hacer campaña por la protección de la naturaleza, de la misma manera en la que los trabajadores lo hicieron indirectamente para mantener el trabajo, elevando su precio.

Las políticas públicas para fijar precios al uso de la naturaleza, con el fin de disuadir las actuales externalidades degradantes derivadas de la producción de bienes y servicios, no las impulsarán las voces silenciosas de la biosfera y las generaciones venideras, sino personas contemporáneas preocupadas, no solo por su intereses privados, sino también por la preservación de una biosfera floreciente en el futuro.

Los economistas, junto con otros académicos, pueden aclarar los costos y beneficios de políticas y prácticas ambientales alternativas, y ayudar aportando la información necesaria al debate público sobre estas políticas.

Conceptos introducidos en la Unidad 20

Antes de continuar, revise estas definiciones:

• Mitigación
• Políticas de mitigación
• Recursos y reservas naturales
• Curva de costos de reducción global de gases de efecto invernadero
• Productividad marginal de los gastos de reducción de emisiones
• Políticas medioambientales basadas en precios y cantidades
• Límites máximos y comercio de derechos de emisión
• Valoración contingente
• Precios hedónicos
• Descontar los costos y beneficios de las generaciones futuras
• Principio de que quien contamina, paga
• Punto de inflexión, proceso de desequilibrio
• Política prudencial

20.12 Referencias bibliográficas

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